Parlamentul ar trebui să poată da jos Guvernul și în sesiuni extraordinare. Altfel, cine ține în echilibru Executivul?

România este un stat de drept, unde puterile se țin în echilibru reciproc, pentru evitarea abuzurilor

„Puterea de a guverna - de exemplu, de a pune în aplicare legi care au fost adoptate, în mod corespunzător, de reprezentanții poporului - nu poate fi exercitată în mod arbitrar, într-o societate liberă. Cei care exercită asemenea puteri trebuie să o facă în limitele legii și să fie ținuți responsabili pentru acțiunile lor, care au un impact asupra populației, prin controlul exercitat de reprezentanții poporului in adunarea legiuitoare (Legislativul) [...].”

Citatul de mai sus face parte dintr-un raport din 1959 al Comitetului Internațional al Juriștilor, intitulat „Supremația legii într-o societate liberă” (titlu original: „The Rule of Law in a Free Society”) (el poate fi găsit la pagina 217, chiar la începutul capitolului „Executivul și statul de drept” - titlu original: „The Executive and the Rule of Law”).

Ce legătură are, însă, un raport mai vechi de o jumătate de secol și elaborat în cadrul unei conferințe internaționale pentru statul român și conflictele de natură constituțională ivite în cadrul acestuia - mai ales că raportul citat nici măcar nu este o normă sau o reflecție a vreunei norme cu efect obligatoriu în România? Dincolo de faptul că acel Comitet are o istorie lungă de analiză și dezbateri în domeniul statului de drept și al respectării drepturilor omului (ca un element esențial al statului de drept), este acceptat faptul că multe din concluziile la care se ajunge, în cadrul adunărilor din interiorul acelei organizații, reprezintă un standard minim acceptat cu privire la ce trebuie să însemne un stat de drept, care se supune supremației legii.

Mergând mai departe și abordând un alt for internațional, Comisia europeană pentru democrație prin drept („Comisia de la Veneția”, de data aceasta cu mai multe legături cu România), devine relevant unul din documentele esențiale ale acesteia, „Criteriile supremației dreptului” (titlu original: „The Rule of Law Checklist”). 

„Puterile nelimitate ale executivului reprezintă, de jure sau de facto, o caracteristică centrală a sistemelor absolutiste și dictatoriale. Constituționalismul modern a fost creat împotriva unor astfel de sisteme și, astfel, garantează supremația legislativului” (paragraful 49 din documentul la care am făcut referire mai sus).

Trebuie menționat că activitățile Comisiei de la Veneția sunt cele ale unui organ consultativ independent, din cadrul Consiliului Europei (organizație internațională la care și România e parte), iar lucrările și concluziile acestei Comisii vizează crearea și menținerea de standarde în domeniul constituțional, în special din perspectiva bunei funcționării a unei societăți democratice.

Reflectând orientarea de mai sus, Constituția României prevede la articolul 1, paragraful 3: „România este stat de drept, democratic și social, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile cetățenilor, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic reprezintă valori supreme [...] și sunt garantate”.

Este incredibil de important de punctat impactul acestei meta-norme constituționale (meta-normă în sensul de prevedere-cadru, care reflectă valorile supreme ale statului român). Ea ar trebui să ghideze tot procesul de aplicare a celorlalte prevederi constituționale și, implicit, a oricăror legi, ordonanțe și acte normative inferioare.

Nimic nu ar trebui să se facă fără să se țină cont de limitele acestei prevederi - practic, orice este contrar valorilor reflectate în normă (de exemplu, o normă neclară sau acționarea în afara legii; stabilirea de proceduri esențiale, ce afectează drepturi fundamentale, prin ordine de ministru și nu prin legi etc.) ar trebui prevenit sau remediat.

În paragraful imediat următor (paragraful (4)), Constituția prevede principiul separației și echilibrului puterilor - legislativă, executivă și judecătorească.

În acest context, chiar în soluționarea unui conflict de natură constituțională, CCR a reținut că „respectarea statului de drept [...] implică, din partea autorităților publice, comportamente și practici constituționale, care își au sorgintea în ordinea normativă constituțională, privită ca ansamblu de principii care fundamentează raporturile sociale, politice, juridice ale unei societăți. Altfel spus, această ordine normativă constituțională are o semnificație mai amplă decât normele pozitive edictate de legiuitor, constituind cultura constituțională specifică unei comunități naționale. Prin urmare, colaborarea loială presupune, dincolo de respectul față de lege, respectul reciproc al autorităților/instituțiilor statului, ca expresie a unor valori constituționale asimilate, asumate și promovate, în scopul asigurării echilibrului între puterile statului. Loialitatea constituțională poate fi caracterizată, deci, ca fiind o valoare- principiu intrinsecă Legii fundamentale, în vreme ce colaborarea loială între autoritățile/instituțiile statului are un rol definitoriu în implementarea Constituției” (paragraful 107, din cadrul Deciziei nr. 611/2017 a Curții).

Dincolo de limbajul complex utilizat de Curte, e clar că paragraful de mai sus reflectă importanța echilibrului între puterile statului pentru asigurarea ordinii constituționale și, implicit, pentru garantarea funcționării democratice a unui stat de drept. Acesta este contextul care trebuie înțeles, într-o primă etapă, pentru o mai clară stabilire a cadrului în care interacționează Parlamentul cu Guvernul.

Poate fi depusă o moțiune de cenzură în timpul vacanței parlamentare?

Prim-ministrul Ludovic Orban, după ce a fost depusă o moțiune de cenzură împotriva Guvernului său, a reacționat, arătând că o astfel de acțiune este ilegală, din cauză ca moțiunea a fost depusă în timpul vacanței parlamentare. În acest context, Guvernul a sesizat CCR, cerându-i să se pronunțe asupra conflictului de natură constituțională ivit, astfel, între Legislativ și Executiv.

„Depunerea moţiunii de cenzură în perioada cuprinsă între sesiunile ordinare cu consecinţa convocării Parlamentului în sesiune extraordinară încalcă principiul pozitiv al stabilităţii guvernamentale avut în vedere de Constituantă.(...) Depunerea, dezbaterea şi votul unei moţiuni de cenzură în cadrul sesiunii extraordinare expune Guvernul unui abuz de drept. Dacă moţiunea de cenzură ar putea fi depusă în perioadele dintre sesiunile ordinare ale Camerei Deputaţilor şi Senatului s-ar crea posibilitatea depunerii repetate a moţiunilor de cenzură şi convocarea de sesiuni extraordinare exclusiv pentru demiterea Guvernului, ceea ce ar fi în contradicţie cu dispoziţiile art.113 alin.(4) din Constituţie”, a argumentat Guvernul în actul de sesizare a CCR.

Pentru a înțelege mai bine logica unei moțiuni de cenzură, este important de arătat care este finalitatea ei, în contextul relațiilor Legislativului cu Executivul. În esență, moțiunea de cenzură, conform articolului 113 din Constituție, este instrumentul prin care Parlamentul retrage încrederea inițială acordată Guvernului, existentă la momentul învestirii, dar care a dispărut, între timp (Decizia CCR nr. 148/2007).

Cu alte cuvinte, Executivul primește legitimitate democratică (și, legal, primește „aprobare” constituțională de a guverna) de la popor, prin Parlament, iar activitatea sa trebuie să se desfășoare între aceste limite. Dacă ele dispar (adică încrederea este retrasă), atunci Guvernul nu mai are fundamentul legal de a-și continua activitatea și trebuie demis, ca efect al trecerii unei moțiuni de cenzură.

În acest context, Guvernul susține că încrederea acordată de Parlament nu poate fi retrasă dacă Executivul se află în vacanță parlamentară, deci o moțiune de cenzură nu ar putea fi depusă. Cu alte cuvinte, Parlamentul nu și-ar putea exercita funcțiile de control asupra Guvernului în timpul vacanței parlamentare, dacă ar fi să ducem raționamentului Guvernului către concluzia sa logică. 

Sau, pentru a mă exprima într-un limbaj metaforic, deși se presupune că încrederea acordată Guvernului, de către Parlament, ar trebui să subziste pe durata întregului mandat al Executivului (și, în acest context, și controlul Parlamentului asupra Guvernului să fie continuu), posibilitatea de a demite Guvernul, dacă acea încredere dispare, „depinde de anotimp”.

Potrivit argumentelor Executivului, Controlul democratic există, într-adevăr, dar numai dacă Parlamentul e întrunit în sesiuni obișnuite. 

Astfel, afirmațiile prim-ministrului Orban și, implicit, argumentele Guvernului, în contextul sesizării CCR, creează, în concret, o ruptură artificială - și nejustificată - între atribuțiile Parlamentului. În contextul de față, e vorba de acele atribuții de organ ce ține în echilibru Executivul, astfel cum reiese și din Capitolul al IV-lea („Raporturile Parlamentului cu Guvernul”), din cadrul celui de-al treilea titlu al Constituției. Ruptura s-ar crea între acele atribuții din timpul sesiunilor parlamentare obișnuite și cele din timpul vacanței parlamentare (sau lipsa lor). 

Problema e că această ruptură, dincolo de slăbiciunea argumentului Guvernului, atrage după sine o consecință și mai nocivă. Un Guvern care nu poate fi controlat și a cărui putere nu poate fi echilibrată de un Parlament ale cărui pârghii de control pot fi exercitate efectiv primește un „mandat în alb” să comită abuzuri. Știind că o moțiune de cenzură nu poate fi depusă o perioadă de timp, se creează un fel de „impunitate de fapt” pentru Guvern. Acest lucru ar putea să determine Executivul să facă acțiuni pe care nu le-ar fi făcut dacă era sub influența și „pericolul” unui control efectiv, din partea Parlamentului.

Problema este cu atât mai acută cu cât România trece printr-o perioadă caracterizată de stări de urgență, respectiv de alertă, iar una din caracteristicile unor astfel de stări este acordarea unor puteri excepționale Executivului (mai multe detalii, aici, la pagina a cincea).

Logica este de a i se acorda Guvernului cadrul de a adopta măsuri efective, rapide și eficiente - fără discuție, necesare în timpul unor astfel de vremuri, dar care trebuie menținute constant în echilibru. Însă cine să mențină acel echilibru dacă Parlamentul este paralizat pentru câteva luni? 

Nu e nevoie să caut exemple izolate sau din alte state pentru a arăta ce poate însemna un abuz făcut de un Guvern cu puteri vaste, care nu e menținut în echilibru de alte puteri. Chiar România, în perioada stării de urgență, s-a confruntat cu asemenea situații - de exemplu, amenzile excesive stabilite de Guvern, pentru nerespectarea măsurilor luate în timpul stării de urgență, ulterior cenzurate de CCR. 

Însă doar pentru a arăta că întotdeauna este loc de mai mult, ar ajuta și o serie de exemple mai depărtate, din istorie, și din alte state. De exemplu, dictatura militară a lui Augusto Pinochet, în Chile (între anii 1973 și 1990) este un exemplu relevant, fiind caracterizată de un număr ridicat de abuzuri, dictatorul chiar ajungând să fie judecat în Marea Britanie pentru încălcări extreme ale drepturilor omului (tehnic, cauza viza, în primul rând, imunitatea șefilor de stat). Însă, pentru contextul actual, lucrul cu adevărat important este rapiditatea cu care statul chilean a trecut de la un sistem democratic (chiar recunoscut ca un exemplu pozitiv de stat democratic în America de Sud a acelor ani) la o dictatură și, astfel, o concentrare a puterii în mâinile unui singur om, care avea atribuții executive excesive.

Un alt exemplu este Republica de la Weimar, care a fost instaurată în Germania în 1919 și a durat, în teorie și formal, până în 1933. În realitate, însă, ultimii patru ani, deși democratici, în aparență (deci, cu instituții specifice), au reprezentat, în esență, o formă de cvasi-dictatură.

Chiar dacă nu încerc să susțin că ne îndreptăm în asemenea direcții (există, în teorie, mai multe controale ce ar putea garanta stabilitatea statului de drept, inclusiv de ordin supranațional, la nivelul Uniunii Europene), am făcut analogiile de mai sus ca să arăt riscurile și gradul de ușurință cu care un stat democractic poate fi pervertit.

Aceste riscuri (păstrând, bineînțeles, proporțiile) demonstrează faptul că efectele negative create în perioada de „impunitate” (dată de interdicția de a da jos Guvernul în timpul unei sesiuni extraordinare) ar putea să nu mai poată fi remediate ulterior, când o moțiune de cenzură va putea fi depusă - dacă acceptăm poziția Guvernului.

Da, am anticipat deja că o moțiune de cenzură va putea fi depusă ulterior, când Parlamentul se întrunește într-o sesiune ordinară, dar nu asta este logica unui control democratic asupra actelor Executivului. Dacă Guvernului îi dispare legitimatea democratică și fundamentul legal-constituțional de a activa, atunci puterea acestuia trebuie, ca regulă, retrasă instant (sau măcar să poată fi retrasă instant), nu după cum există sau nu o sesiune ordinară sau extraordinară a organului ce îl controlează - Parlamentul.

În același timp, mai există un argument pentru care Parlamentul ar trebui să poată să depună, dezbată și să voteze o moțiune de cenzură, într-o sesiune extraordinară. Motivul e că, aplicând raționamentul Guvernului, cu privire la concluzia opusă, s-ar ajunge, implicit, la o ierarhizare artificială și chiar absurdă și fără temei constituțional a atribuțiilor organului legiuitor principal.

Ca să fiu mai exact, în cazul de față devin relevante două din principalele atribuții ale Parlamentului - activitatea legiuitoare și cea de control a Guvernului. În acest context, afirmațiile Guvernului duc la concluzia (implicită, dar necesară) că activitatea legiuitoare ar fi permisă în timpul sesiunilor extraordinare, în timp ce activitatea de control a Guvernului nu - pentru că Parlamentul poate să inițieze, dezbată și să voteze proiecte de legi în timpul sesiunilor extraordinare, dar nu poate să inițieze, dezbată și să voteze o moțiune de cenzură.

O astfel de diferențiere se bazează pe o ierarhizare a activităților parlamentare, Guvernul susținând, implicit, că activitatea de control a Parlamentului este mai puțin importantă. Însă, dacă ar fi să revin la prevederile articolului 1(4) din Constituție, acest lucru este cu totul de neînțeles, ținând cont de valoarea separației și echilibrului puterilor în stat, ca principiu director.

Ar putea Guvernul, totuși, să contra-argumenteze poziția de mai sus?

Există, într-adevăr, după părerea mea, o posibilitate pentru Guvern să scoată în evidență o anumită problemă legată de depunerea, dezbaterea și votarea unei moțiuni de cenzură, în timpul unei sesiuni parlamentare extraordinare.

Executivul ar putea argumenta că puterea Parlamentui de a depune o moțiune de cenzură în cadrul unei sesiuni extraordinare ar putea da naștere la abuzuri și la o eventuală eludare (indirectă) a interdicției pentru aceiași deputați și senatori care au depus o moțiune de cenzură ce nu a trecut de a depune o alta, în aceeași sesiune.

Notă: Guvernul chiar a susținut acest lucru, prin actul de sesizare, argumentul în cauză fiind făcut în citatul redat în a doua parte a prezentului articol. Însă prezentarea lui, de către Guvern, cel puțin astfel cum reiese din sursa citată, a fost relativ vagă.

În concret, articolul 113(4) din Constituție prevede: „Dacă moțiunea de cenzură a fost respinsă, deputații și senatorii care au semnat-o nu mai pot iniția, în aceeași sesiune, o nouă moțiune de cenzură, cu excepția cazului în care Guvernul își angajează răspunderea potrivit articolului 114.”. Finalitatea acestei prevederi e de a se evita transformarea unui instrument de control democratic - moțiunea de cenzură - într-o „armă politică”.

Cu alte cuvinte, dacă o moțiune depusă nu trece, prin extrapolare, se poate argumenta că Guvernul are legitimitate democratică și temei constituțional pentru a-și exercita funcția, în continuare. Astfel, nu trebuie să se creeze o situație în care senatorii și deputații ce au inițiat moțiunea eșuată deturnează acest instrument de la scopul său de control democratic, fix aceasta fiind logica existenței prevederii citate mai sus.

Însă, Parlamentul ar putea ca, în cazul eșuării unei moțiuni de cenzură, în timpul unei sesiuni extraordinare, să tot reinițieze sesiuni extraordinare, doar pentru a demite Guvernul. Textual, o astfel de activitate nu este contrară articolului 113(4) din Constituție (formal, e vorba de sesiuni parlamentare diferite), însă este destul de evident că încalcă spiritul acestei prevederi (mai ales interpretată în contextul logicii constituționale).

E adevărat, un asemenea risc există, însă o poziție precum cea de mai sus poate fi contra-argumentată. Simplul fapt că există riscul acesta nu ar trebui să determine o respingere absolută a posibilității de a demite Guvernul într-o sesiune parlamentară extraordinară. E nevoie de mai mult. E necesar să existe un abuz de drept (sau de putere, pentru a fi mai precis), din partea Legislativului, în aplicarea atribuțiilor sale. E important să se arate care sunt caracteristicile acestui abuz.

De exemplu, o situație concretă ar putea fi cea în care Parlamentul inițiază o sesiune extraordinară, depune o moțiune de cenzură, dar aceasta nu trece. Ulterior, este inițiată încă o sesiune extraordinară, pentru aceeași moțiune (sau pentru aceleași motive), și doar pentru a fi dat jos Guvernul. Mai mult, moțiunea este propusă de aceiași sau de un număr foarte mare din aceiași parlamentari care au depus moțiunea din sesiunea extraordinară precedentă.

În concluzie, există două principale argumente care susțin afirmația că o moțiune de cenzură poate fi inițiată, dezbătută și votată într-o sesiune parlamentară extraordinară:

• în caz contrar, activitatea de control a Parlamentului asupra Guvernului ar fi puternic afectată, efectivitatea acesteia fiind limitată doar la anumite perioade predeterminate, ceea ce ar slăbi garanțiile insituționale împotriva abuzurilor puterii executive;
• acceptarea faptului că Parlamentul ar putea legifera în timpul unei sesiuni extraordinare dar nu ar putea să dea jos Guvernul creează o ierarhizare artificială și fără temei între aceste două activități, aspect contrar logicii Constituției.

De asemenea, dacă Parlamentul abuzează de puterea sa de a depune moțiuni de cenzură, prin convocarea de sesiuni extraordinare, în continuu, doar pentru a da jos Guvernul, iar cei care redepun moțiunea de cenzură (pentru că nu a trecut, inițial) sunt, în mare, aceiași parlamentari, s-ar putea discuta de un comportament contrar Constituției, prin încercarea indirectă de a eluda prevederile articolului 113(4) din Constituție.

Atenție! Prin argumentele expuse în cadrul acestei analize, nu am încercat să contrazic poziția generală a Guvernului, redată în actul de sesizare a CCR. De exemplu, dincolo de argumentul că o moțiune de cenzură nu ar putea fi depusă în sesiune extraordinară, Executivul a argumentat și că este neconstituțională depunerea, dezbaterea și votarea unei moțiuni de cenzură în sesiuni parlamentare diferite, poziție pe care nu o contrazic și despre care chiar cred că are un fundament constituțional. Ce am încercat să contest, mai sus, a fost exclusiv argumentul că o moțiune de cenzură nu ar putea fi depusă într-o sesiune parlamentară extraordinară.