ART. 21-legea215/2001
(1) Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală şi ale conturilor deschise la unităţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile bancare. Unităţile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii.
(2) În justiţie, unităţile administrativ-teritoriale sunt reprezentate, după caz, de primar sau de preşedintele consiliului judeţean.
(3) Primarul, respectiv preşedintele consiliului judeţean, poate împuternici o persoană cu studii superioare juridice de lungă durată din cadrul aparatului de specialitate al primarului, respectiv al consiliului judeţean, sau un avocat care să reprezinte interesele unităţii administrativ-teritoriale, precum şi ale autorităţilor administraţiei publice locale respective, în justiţie.
comentarii-Dreptul nr. 6/2002, pag. 75 - 95
Preliminarii. Deşi legislativ chestiunea este în principiu rezolvată, astfel cum vom încerca să demonstrăm în cele ce urmează, totuşi, în doctrină şi, mai cu seamă, în practica judiciară, problema reprezentării în justiţie a unităţilor administrativ-teritoriale atât în litigiile civile, cât şi în cele de contencios administrativ a fost şi continuă să fie controversată şi după adoptarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare. Este motivul pentru care ne propunem ca, în stadiul de faţă, să încercăm să clarificăm atât chestiunea calităţii şi reprezentării procesuale a unităţilor administrativ-teritoriale, cât şi problema calităţii procesuale pasive a autorităţilor administraţiei publice locale în litigiile de contencios administrativ, nu înainte însă de a arăta modul cum se reflectă aceste probleme în practica judiciară.
Capacitatea procesuală nu trebuie confundată cu calitatea procesuală (legitimatio ad causam) care presupune identitatea dintre persoana reclamantului şi persoana care este titular al dreptului în raportul juridic dedus judecăţii (calitatea procesuală activă), pe de o parte, şi cea dintre persoana pârâtului şi cel obligat în acelaşi raport juridic (calitatea procesuală pasivă), pe de altă parte*10). Calitatea procesuală se stabileşte, în concret, la speţă, pe când capacitatea procesuală se determină în general sau pentru o anumită categorie de persoane, potrivit dreptului comun, astfel încât este posibil ca o persoană deşi are capacitate procesuală să nu poată totuşi figura în calitate de reclamant sau pârât, într-o anumită cauză, deoarece nu este titularul dreptului subiectiv sau a obligaţiei corelative deduse judecăţii.
În sfârşit, trebuie semnalat şi faptul, adesea ignorat în practică, că, juridic, condiţia existenţei calităţii procesuale active sau pasive nu trebuie confundată cu "calitatea" în care o persoană stă în proces: în nume propriu, adică personal, sau în numele altuia, ca mandatar sau reprezentant legal (art. 67 - 72, 82, 83, 112, 113, 116, 161 C.pr.civ.). Calitatea procesuală vizează legitimarea reclamantului sau pârâtului de a figura ca parte în litigiul dedus judecăţii, în timp ce calitatea de reprezentant, de pildă, implică doar absenţa fizică din proces a părţii reprezentate.
Toate aceste precizări sunt după părerea noastră indispensabile pentru lămurirea capacităţii şi mai ales a calităţii procesuale a unităţilor administrativ-teritoriale în procesele civile, precum şi a modului în care acestea pot sta în justiţie, căci, în practică, cum am văzut, aceste elemente sunt adesea confundate sau greşit aplicate
b) Capacitatea procesuală a unităţilor administrativ-teritoriale. Potrivit art. 19 din Legea nr. 215/2001, comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice de drept public care au "capacitate juridică deplină" (s.n. - M.N.), adică aptitudinea de a avea drepturi şi obligaţii în general, fără a deosebi între normele juridice ce reglementează asemenea drepturi şi obligaţii: civile, comerciale, de dreptul muncii, constituţionale, administrative, fiscale, procesuale etc.
Art. 67 alin. 1 şi 2 din Legea nr. 215/2001 prevede că: "(1) Primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine, precum şi în justiţie.
(2) Primarul răspunde de buna funcţionare a administraţiei publice locale, în condiţiile legii" (s.n. - M.N.). Similar, art. 114 alin. 1 şi 2 dispune că: "(1) Preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele fizice şi juridice române şi străine, precum şi în justiţie.
(2) Preşedintele răspunde în faţa consiliului judeţean de buna funcţionare a administraţiei publice judeţene" (s.n. - M.N.).
Rezultă că, de regulă, potrivit Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, comuna, oraşul sau judeţul îşi exercită drepturile procedurale şi îşi îndeplinesc obligaţiile procesuale ca reclamant sau pârât, sau, în alţi termeni, îşi valorifică capacitatea procesuală de exerciţiu, prin primar sau preşedintele consiliului judeţean, după caz.
Aceasta înseamnă că parte şi deci calitate procesuală activă sau pasivă vor avea, în toate cazurile, comuna, oraşul sau judeţul, iar niciodată primarul sau preşedintele consiliului judeţean, care sunt doar organele (autorităţile executive) prin care unitatea administrativ-teritorială îşi exercită drepturile şi obligaţiile procesuale. De aceea, nu întâmplător legea prevede că citarea şi comunicarea celorlalte acte de procedură în cazul "statului, judeţului, comunei şi celorlalte persoane juridice de drept public" se fac "în persoana capului autorităţii la contenciosul sediului central al administraţiei respective sau, în lipsă de contencios, la sediul administraţiei" (art. 87 pct. 1 C.pr.civ.)Prin urmare, cererile în justiţie trebuie formulate de unităţile administrativ-teritoriale în nume propriu şi semnate de primar sau preşedintele consiliului judeţean, după cum şi cererile în justiţie împotriva unităţilor administrativ-teritoriale trebuie formulate direct împotriva comunei, oraşului sau judeţului, în calitate de pârâte, iar nu împotriva primarului sau preşedintelui consiliului judeţean, care nu au calitate procesuală.
De la regula "reprezentării" în justiţie prin şeful autorităţii executive, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia pare să admită o excepţie, care, aşa cum rezultă din exemplele practice mai sus citate, a bulversat realmente practica instanţelor de judecată. Astfel, potrivit art. 12 alin. 4 - 6: "(4) În litigiile privitoare la dreptul de administrare, în instanţă titularul acestui drept va sta în nume propriu. În litigiile referitoare la dreptul de proprietate asupra bunului, titularul dreptului de administrare are obligaţia să arate instanţei cine este titularul dreptului de proprietate, potrivit prevederilor Codului de procedură civilă. Titularul dreptului de administrare răspunde, în condiţiile legii, pentru prejudiciile cauzate ca urmare a neîndeplinirii acestei obligaţii. De asemenea, neîndeplinirea acestei obligaţii poate atrage revocarea dreptului de administrare
Astfel, potrivit Legii nr. 215/2001, comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice de drept public, cu patrimoniu propriu şi capacitate juridică deplină (art. 19), iar autorităţile administraţiei publice locale realizează autonomia locală în aceste unităţi administrativ-teritoriale, având "dreptul şi capacitatea efectivă (...) de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii" (art. 3 alin. 1) (s.n. - M.N.). Consiliile locale şi judeţene funcţionează ca autorităţi (organe) deliberative, iar primarii şi preşedinţii consiliilor judeţene, ca autorităţi (organe) executive.
Ca organ deliberativ, consiliul local (sau judeţean) are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi publice, locale sau centrale (art. 38). Legea prevede in terminis că toţi consilierii în exercitarea mandatului lor sunt în serviciul colectivităţii locale (art. 52) şi răspund solidar pentru activitatea consiliului din care fac parte sau, după caz, în nume propriu, pentru activitatea desfăşurată în exercitarea mandatului, precum şi pentru hotărârile pe care le-au votat (art. 53, art. 96 şi art. 110).
În ce priveşte pe primarii şi pe preşedinţii consiliilor locale (judeţene), aceştia reprezintă comuna, oraşul sau, după caz, judeţul în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine, precum şi în justiţie (art. 67 alin. 1, art. 97 alin. 3 şi art. 114) şi răspund de buna funcţionare a administraţiei publice locale sau judeţene, în condiţiile legii (art. 66, art. 97 alin. 3, art. 114 alin. 2 şi art. 115).
În exercitarea atribuţiilor proprii, consiliile locale şi judeţene adoptă hotărâri cu caracter individual sau normativ - acte administrative de autoritate - care-şi produc efectele de la data comunicării sau, după caz, de la data aducerii lor la cunoştinţă publică (art. 50 şi 109). Spre deosebire de aceste organe, primarii şi preşedinţii consiliilor judeţene emit dispoziţii cu caracter normativ sau individual care devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică ori au fost comunicate persoanelor interesate, după caz (art. 71 şi 117).
Concluzii. Având în vedere consideraţiile de mai sus, precum şi dispoziţiile legale mai sus citate, socotim că atât de lege lata, cât şi de lege ferenda*44) şi în litigiile de contencios administrativ, calitatea procesuală pasivă aparţine şi trebuie să aparţină numai comunei, oraşului sau judeţului, după caz, reclamantul putând chema personal în judecată şi pe primar (preşedintele consiliului judeţean) sau pe consilierii care au votat hotărârea atacată, dacă solicită şi obligarea acestora, în solidar cu unitatea administrativ-teritorială, pentru prejudiciul cauzat Legea nr. 554/2004; art. 53, art. 66 alin. 2, art. 95 alin. 1, art. 96, art. 97 alin. 1, art. 110, art. 115 din Legea nr. 215/2001; art. 998, art. 999 şi art. 1003 C.civ.; art. 35 alin. 4 din Decretul nr. 31/1954). Desigur, şi în aceste litigii, unitatea administrativ-teritorială va sta în proces fie prin primar sau preşedintele consiliului judeţean, după caz (art. 67 alin. 1, art. 144 alin. 1 din Legea nr. 215/2001), când actul atacat este de competenţa autorităţii executive, fie prin consiliul local sau judeţean (art. 58 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002), când actul atacat este, dimpotrivă, de competenţa autorităţii deliberative; de asemenea, în cazul în care ar exista un conflict de interese (de pildă, atunci când primarul ar ataca o hotărâre a consiliului local) unitatea va putea, eventual, sta în proces şi printr-un curator special numit de instanţă, la cerere sau din oficiu (art. 44 C.pr.civ.). Dar aceste din urmă aspecte nu reprezintă însă o chestiune de capacitate (şi calitate) procesuală, ci, dimpotrivă, doar una de reprezentare, ceea ce este cu totul altceva*45).
------------
avocatnet.ro explicăm legislația
Cornel Vasile, Consilier juridic
aricici