Practici anticoncurentiale in procedurile de achizitii publice. Cum le recunoastem si ce solutii legale avem la dispozitie?

In timp ce o eventuala redactare deficitara si restrictiva a documentatiei de catre autoritatea contractanta este, in general, vizibila, intelegerile dintre operatorii economici au, adesesori, caracter ocult, fiind dificil de identificat si de demonstrat. Asemenea manifestari anticoncurentiale reduc considerabil sansele altor participanti la procedura de a castiga contractul de achizitie publica. In pofida obligatiei de a lua toate masurile necesare pentru a evita situatiile de natura sa determine manifestarea concurentei neloiale stipulate la art. 66 din O.U.G. nr. 34/2006, autoritatile contractante se limiteaza de cele mai multe ori la a verifica existenta Certificatului de participare la licitatie cu oferta independenta, fara a mai intreprinde verificari suplimentare. Revine, asadar, ofertantilor interesati de incheierea contractului de achizitie publica sarcina de a fi vigilenti la orice indicii de natura a dezvalui un comportament anticoncurential al celorlalti participanti la procedura si de a uza de mijloacele legale de contracarare pe care le au la dispozitie.

Identificarea elementelor de natura a dezvalui un comportament anticoncurential

Se ridica, insa, in mod firesc intrebarea cum poate un operator economic sa identifice existenta unei intelegeri anticoncurentiale intre ceilalti participanti la procedura de achizitie publica.

Operatorii economici au un avantaj semnificativ fata de autoritatile contractante in identificarea practicilor potential anticoncurentiale: buna cunoastere a pietei pe care acestia ofera produse, servicii si/sau lucrari. Specificul produselor/serviciilor/lucrarilor ofertate, numarul mic sau mare de operatori economici concurenti, informatiile provenind din piata, din relatii contractuale anterioare sau de la alte proceduri de atribuire cu privire la concurenti reprezintaelemente utile in recunoasterea unui comportament anticoncurential.

In plus, indicii serioase in sensul unui eventual asemenea comportament pot fi oferite de:

(i) Formula de participare la procedura a celorlalti ofertanti

O.U.G. nr. 34/2006 prevede un drept nerestrictionat al operatorilor economici de a depune oferta/candidatura comuna. Cu toate acestea, se impune ca acordurile de asociere sa nu aiba drept efect restrictionarea concurentei. In doctrina de specialitate^[1] s-a retinut in mod corect ca operatorii economici ar trebui sa poata demonstra ca au capacitatea de a depune o oferta admisibila doar daca participa in asociere sau ca termenii ofertei comune sunt substantial mai avantajosi pentru autoritatea contractanta decat daca ar oferta in mod independent.

In ceea ce priveste subcontractarea, aceasta formula de participare ridica semne serioase de intrebare, in special ulterior atriburii contractului de achizitie publica. Practica vizeaza ipoteze precum: ofertantul castigator subcontracteaza in mod repetat cu ofertantii necastigatori sau ofertantul castigator nu semneaza contractul pentru ca ulterior sa se constate ca acesta are calitatea de subcontractant al ofertantului semnatar al contractului de achizitie publica.

De asemenea, dubii in privinta respectarii regulilor de concurenta si a formularii ofertei in mod independent pot aparea si in contextul lipsei nominalizarii de subcontractanti, atunci cand ofertantul respectiv nu are capacitatea de a executa contractul in conformitate cu specificatiile tehnice.

O alta situatie incerta vizeaza depunerea unei oferte individuale de catre o companie care, declarand un numar mare de subcontractanti, ajunge sa insumeze o cota semnificativa de pe piata produselor ce fac obiectul contractului de achizitie publica.

(ii) Modul de redactare a ofertei

Suspiciuni in privinta participarii la licitatie cu oferte trucate pot decurge si din modul de redactare a documentelor depuse in cadrul ofertei, in situatii precum: documentele din cadrul ofertei apartinand unei companii fac referire in mod expres la un operator economic concurent; ofertele prezentate de diferiti operatori economici sunt identice; documentele de ofertare cuprind greseli identice (e.g. erori de ortografie); documentele sunt redactate cu acelasi format/font sau se folosesc formulari identice.

(iii) Preturile ofertate si alti factori de evaluare

Modalitatea in care ofertantii concurenti inteleg sa oferteze pretul, garantia sau alte elemente punctate de autoritatea contractanta in procesul de desemnare a ofertei castigatoare necesita, de asemenea, o atentie sporita.

Deciziile emise de autoritatea de concurenta sub acest aspect^[2] dezvaluie stabilirea drept practica anticoncurentiala a corelarii preturilor unitare din cadrul ofertelor financiare depuse de doi ofertanti in cadrul unei proceduri de atribuire. Astfel, preturile unitare (lei/UM) pentru o parte semnificativa din cele peste 700 de pozitii de materii prime, materiale, obiecte de inventar etc. cuprinse in Formularul C6 – Lista consumurilor de resurse materiale au fost mai mici cu exact 1% fata de preturile celuilalt ofertant.

Intr-o alta speta^[3], Consiliul Concurentei a retinut ca trucarea ofertelor s-a realizat prin schimbul de informatii comerciale sensibile, cu caracter confidential, cum sunt costurile financiare ale ofertelor, nivelul cotelor de cheltuieli indirecte si de profit, organizare de santier, tariful orar mediu al manoperei, precum si toti ceilalti factori de evaluare: garantia acordata lucrarilor, timpul de interventie in activitatea de service si termenul de plata, ceea ce a permis unuia dintre ofertanti castigarea procedurii de achizitie publica.

Cadrul legislativ aplicabil

(i) Legislatia achizitiilor publice

Unul dintre scopurile fundamentale ale legislatiei achizitiilor publice este, potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 34/2006, cel al promovarii concurentei dintre operatorii economici.

Prin urmare, autoritatile contractante au obligatia de a respinge ca neconforme ofertele care contin in cadrul propunerii financiare "preturi care nu sunt rezultatul liberei concurente si care nu pot fi justificate" (art. 36 alin. (2) lit. c) din H.G. nr. 925/2006). 

Daca legislatia primara si secundara contine doar prevederi de ordin general cu privire la promovarea concurentei in procesul de achizitii publice, legislatia tertiara reglementeaza si o obligatie expresa in sarcina operatorilor economici, respectiv cea de a prezenta in cadrul ofertelor/candidaturilor o declaratie pe propria raspundere prin care se certifica faptul ca participarea la respectiva procedura este facuta in concordanta cu regulile de concurenta. Astfel, in dorinta de a asigura o competitie reala in domeniul achizitiilor publice si de a preveni si combate participarea la licitatii publice cu oferte trucate, Ordinul presedintelui ANRMAP nr. 314/2010 privind punerea in aplicare a certificatului de participare la licitatii cu oferta independenta, contine in anexa si modelul de declaratie pe propria raspundere. Prin acest certificat, ofertantii/candidatii declara pe propria raspundere ca oferta prezentata in cadrul procedurii a fost intocmita cu respectarea regulilor de concurenta si consimt descalificarea de la procedura de achizitie publica daca cele declarate se dovedesc a fi neadevarate si/sau incomplete in orice privinta. 

Pe cale de consecinta, daca Certificatul de participare la licitatii cu oferta independenta depus de un ofertant in cadrul procedurii contine informatii false, oferta acestuia va fi inacceptabila (art. 181 lit. e) din O.U.G. nr. 34/2006, coroborat cu art. 36 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 925/2006). 

(ii) Legislatia concurentei

Art. 5 alin. (1) lit. f) din Legea concurentei nr. 21/1996 interzice "orice intelegeri intre intreprinderi, decizii ale asociatiilor de intreprinderi si practici concertate, care au ca obiect sau au ca efect impiedicarea, restrangerea ori denaturarea concurentei pe piata romaneasca sau pe o parte a acesteia, in special cele care constau in […] f) participarea, in mod concertat, cu oferte trucate la licitatii sau la orice alte forme de concurs de oferte".

Asemenea intelegeri sunt nule de drept (art. 50 din Legea concurentei) si se sanctioneaza cu amenda de la 0,5% la 10% din cifra de afaceri totala realizata in anul financiar anterior sanctionarii (art. 53 alin. (1) lit. a) din Legea concurentei). Contraventiile prevazute de Legea concurentei se constata si se sanctioneaza de catre Consiliul Concurentei, fie din oficiu, fie la plangerea unei persoane fizice sau juridice afectate in mod real si direct prin incalcarea prevederilor antementionate. Dreptul Consiliului Concurentei de a aplica sanctiuni contraventionale pentru incalcarea art. 5 din Legea concurentei se prescrie in termen de 5 ani de la data savarsirii incalcarii.  

Mijloace legale disponibile

Din acest context legislativ decurg, de principiu, cateva demersuri pe care operatorul economic vatamat le are la dispozitie, in functie, bineinteles, de circumstantele concrete ale spetei:

(i) Formularea unei contestatii la C.N.S.C. in temeiul O.U.G. nr. 34/2006

O asemenea contestatie ar putea fi formulata in ipoteza declararii drept admisibile a unei oferte intocmite de un operator economic concurent, cu nerespectarea regulilor de concurenta din materia achizitiilor publice. Astfel, in situatia in care se constata ca un ofertant a prezentat Certificatul de participare la licitatie cu oferta independenta, fara insa a respecta in fapt cele declarate prin acest certificat, autoritatea contractanta va avea obligatia sa excluda ofertantul pentru prezentarea de informatii false. Mai mult, se impune respingerea ca neconforme a ofertelor care contin in cadrul propunerii financiare "preturi care nu sunt rezultatul liberei concurente si care nu pot fi justificate". 

(ii) Formularea unei plangeri la Consiliul Concurentei, in temeiul Legii nr. 21/1996

O eventuala plangere va fi formulata in conformitate cu procedura prevazuta de Ordinul presedintelui Consiliului Concurentei nr. 499/2010 pentru punerea in aplicare a Regulamentului privind analiza si solutionarea plangerilor referitoare la incalcarea prevederilor art. 5, 6 si 9 din Legea concurentei nr. 21/1996 si a prevederilor art. 101 si 102 din Tratatul privind functionarea Uniunii Europene. Daca exista suficient temei de fapt si de drept, Consiliul Concurentei va dispune efectuarea unei investigatii. Investigatiile sunt, de regula, de durata, depasind frecvent un an, si se finalizeaza cu adoptarea unei decizii de catre Consiliului Concurentei. In masura in care Consiliul decide aplicarea unei amenzi, in individualizarea sanctiunii se tine seama de gravitatea si durata faptei.

(iii) Formularea unei actiuni in justitie in vederea acordarii de despagubiri pentru repararea prejudiciilor cauzate

In plus, persoanele afectate de actiunile si comportamentele anticoncurentiale pot formula o actiune in justitie pentru repararea daunelor suferite. Instantele judecatoresti pot decide asupra validitatii sau nulitatii contractelor incheiate, in baza art. 50 din Legea concurentei, si pot acorda despagubiri persoanelor fizice si juridice in cazul incalcarii art. 5 din Legea concurentei. Actiunea in justitie poate fi intentata atat inainte, cat si dupa emiterea unei decizii de sanctionare de catre Consiliul Concurentei. Potrivit Ordinului nr. 499/2010, deciziile Consiliului Concurentei prin care sunt aplicate amenzi contraventionale, ramase definitive ori mentinute, in tot sau in parte, printr-o hotarare judecatoreasca, creeaza o prezumtie privind existenta faptului ilicit cauzator de prejudicii. 

Concluzii

Este indubitabil, totusi, ca toate demersurile legale trebuie sa aiba drept fundament demonstrarea incalcarii regulilor de concurenta si “demascarea” unor intelegeri care de multe ori au un caracter secret. Aceasta veritabila probatio diabolica lipseste uneori de efectivitate remediile legale, motiv pentru care se impune ca operatorii economici sa manifeste o diligenta sporita in identificarea comportamentelor anticoncurentiale.

___

[1] Albert Sánchez Graells, Public procurement and the EU competition rules, HART Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2011
[2] Decizia Consiliului Concurentei nr. 72 din data de 14.11.2012 referitoare la incalcarea prevederilor art. 5 alin. (1) lit. f) din Legea concurentei nr. 21/1996, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare si art. 101 alin. (1) din Tratatul privind functionarea Uniunii Europene de catre S.C. T.M.U.C.B. S.A. si S.C. MOLDOCOR S.A., care au participat la procedura de achizitie publica "Conducta de transport gaze 20’’ Giurgiu Ruse, Obiect: Conducta de transport gaze naturale presiune inalta, intre SRMP Giurgiu si mal stang Dunare si Statie de Masurare Gaze Giurgiu" organizata de S.N.T.G.N. TRANSGAZ S.A. Medias in anul 2011
[3] Decizia Consiliului Concurentei nr. 71 din data de 14.11.2012 referitoare la incalcarea prevederilor art. 5 alin. (1) lit. f) din Legea concurentei nr. 21/1996, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare si art. 101 alin. (1) din Tratatul privind functionarea Uniunii Europene de catre S.C. CONDMAG S.A. si S.C. INSPET S.A., care au participat la procedura de achizitie publica "Racord gaze naturale Butimanu-Brazi pentru alimentarea cu gaze a centralei de Cogenerare Brazi" organizata de S.N.T.G.N. TRANSGAZ S.A. Medias, in anul 2009