Problema transferului cadrelor sanitare

Intelegem de aici ca acesta se aplica si personalului sanitar-veterinar care, potrivit art. 7 lit. a) din Legea nr. 160/1998 pentru organizarea si exercitarea profesiunii de medic veterinar², isi desfasoara activitatea in reteaua veterinara de stat.

S-a sustinut³ ca acest ordin, in pofida denumirii metodologiei respective, nu contine nici o prevedere in legatura cu transferul, afirmatie contrazisa de art. 1 si art. 2, potrivit caruia angajarea, transferarea si detasarea medicilor, farmacistilor, biologilor, biochimistilor, chimistilor si a altui personal de specialitate cu studii superioare, precum si ocuparea postului de medic sef de sectie, sef de compartiment, sef de laborator si farmacist-sef se poate face numai pe posturi normate si vacante.

Desi actele normative in temeiul carora ordinul mentionat, inclusiv cel modificator au fost emise, sunt in prezent abrogate expres, acesta este indicat, de exemplu, pe Repertoriul legislativ al Camerei Deputatilor ca fiind in vigoare.

Este adevarat ca nu avem o abrogare expresa a acestuia. Totusi, logica juridica, axata pe principiul de drept secundarul urmeaza principalul, ne duce cu certitudine la concluzia ca trebuie sa consideram acest ordin abrogat, incepand cu 01.03.2003, cand a intrat in vigoare noul Cod al muncii care nu reglementeaza transferul.⁴ Ideea este sprijinita de prevederea art. 65 alin.(1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative⁵: „in cazuri deosebite, in care la elaborarea si adoptarea unei reglementari nu a fost posibila identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma ca acestea au facut obiectul modificarii, completarii ori abrogarii lor implicite”.

Data fiind aceasta situatie, potrivit alin. (2) din articolul mentionat, Consiliul Legislativ, avand in cadrul atributiilor sale obligatia de a identifica toate dispozitiile legale care au suferit evenimentele legislative implicite, ar putea sa analizeze oportunitatea de a propune Guvernului masura abrogarii exprese, pentru ca acest ordin nu poate fi considerat un act normativ special (fata de legile in temeiul carora a fost emis, deoarece nu are aceeasi forta juridica) care ar intra sub incidenta alin. (3) al aceluiasi articol: „evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute in cazul actelor normative speciale ale caror dispozitii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generala a materiei, decat daca acest lucru este exprimat expres”.

De remarcat ca dispozitiile Legii nr. 95/2006 privind reforma in domeniul sanatatii⁶ si nici legile abrogate de aceasta, a caror continut a fost in mare preluat de prima, nu contin referiri la transferul personalului sanitar si nici la abrogarea ordinului analizat. Nici chiar recentul Ordin nr. 1808/2006 al Ministrului Sanatatii Publice pentru abrogarea unor ordine ale ministrului sanatatii publice⁷, emis si in aplicarea legii mentionate, nu contine o atare solutie.

De asemenea, remarcam ca nici singura lege care nu a fost abrogata - Legea nr. 307/2004 privind exercitarea profesiei de asistent medical si a profesiei de moasa, precum si organizarea si functionarea Ordinului Asistentilor Medicali si Moaselor din Romania⁸ nu contine prevederi referitoare la transfer.

Insa art. 4 alin. (1) din Hotararea Guvernului nr. 862/2006 privind organizarea si functionarea Ministerului Sanatatii Publice⁹ indica ca acesta exercita atributiile prevazute de Legea nr. 95/2006 privind reforma in domeniul sanatatii¹⁰, precum si alte atributii, printre care si asigurarea, potrivit legii, a numirii, transferarii, sau dupa caz, a detasarii, promovarii, eliberarii din functie a personalului propriu, precum si tinerea evidentei acestei miscari de personal (art. 4 alin. (1) pct. 23l). De asemenea, aceeasi autoritate, in conformitate cu pct. 25 din art. 4 alin. (1) al hotararii, „aproba, prin ordin al ministrului sanatatii publice, metodologia privind angajarea, transferarea si detasarea medicilor, medicilor dentisti, farmacistilor, biochimistilor, biologilor si chimistilor din unitatile sanitare publice” – fapt ce inca nu a avut loc.

Avand in vedere ca pct. 23 de la alin. (1) al art. 4 din actul normativ mentionat contine sintagma „potrivit legii”, intelegem ca transferul se asigura sub aceasta conditie imperativa. Asa ca, ne intrebam care este legea, pe baza careia se va asigura transferarea personalului sanitar, mai ales ca aceasta nu se poate confunda ca si forta juridica cu metodologia mult asteptata a fi aprobata prin ordin. Sau legea, in aceasta situatie ar trebui privita lato sensu? Interpretand problema in lumina normelor de tehnica legislativa, nu se impune decat un raspuns negativ.

In acest punct al analizei, fie admitem ca, in pofida nereglementarii transferului in Codul muncii, acesta poate avea loc¹¹, fie admitem ca hotararea mentionata, neavand in vedere existenta unei posibile reglementari in vigoare, explicite sau implicite, a transferului personalului sanitar – si-a permis sa „adauge la lege”. In ceea ce ne priveste, prima teza este adevarata, sutinand chiar opusul primeia iar o a treia nu exista.
#PAGEBREAK#
Atragem atentia ca aceasta solutie este fortata si de Legea nr. 435/2006 privind salarizarea si alte drepturi ale personalului care isi desfasoara activitatea in sistemul sanitar-veterinar, care in art. 28 stipuleaza ca:

„personalul transferat in cadrul aceleiasi institutii sanitar-veterinare, in alta localitate, are dreptul la: a) rambursarea costului transportului pentru el si membrii familiei sale, precum si pentru gospodaria sa; b) plata unei indemnizatii egale cu salariul de baza net lunar; c) un concediu platit de 5 zile lucratoare, in vederea mutarii efective, acordat la cererea sa” (alin. 1) (s.n.);
de drepturile prevazute la alin. (1) beneficiaza si persoanele care se transfera in alta institutie sanitar-veterinara situata intr-o localitate diferita de cea de domiciliu, daca in contractul individual de munca s-a facut aceasta mentiune. Plata drepturilor respective se suporta de institutia la care se face transferul. (alin. 2) (s.n.).
S-a aratat¹² pertinent si critic ca doar cea de-a doua situatie poate viza transferul si numai daca fiecare din cele doua institutii sanitar-veterinare are personalitate juridica, iar prima nu, deoarece nu implica schimbarea angajatorului odata cu locul muncii, deci ar fi trebuit ca legiuitorul sa foloseasca – in ceea ce ne priveste - fie termenul de mutare, fie de trecere in alta munca.

Insa, ne intrebam, care este baza reglementarii transferului, a conditiilor etc. pentru acest personalul contractual?

Aceasta categorie profesionala apare ca si cum problematica transferului, pe fondul contractelor individuale de munca, este cat se poate de clara in Codul muncii sau in orice alta legislatie aplicabila, referirile fiind ferme: „personalul transferat”, „persoanele care se transfera”. Deci, se pleaca de la premisa ca transferul poate fi uzitat, atat in interesul personal cat si public.

Observam ca legiuitorul a admis posibilitatea transferului in temeiul dreptului comun, insa nu a precizat expres, din moment ce in reglementarea art. 28 alin. (2) din Legea nr. 435/2006, se pleaca de la premisa ca transferul personalului contractual poate avea loc.

Pe de alta parte, avand in vedere ca potrivit Legii nr. 95/2006, Colegiile din cadrul fiecaror profesii pot elabora si adopta statutele proprii, acestea ar putea stabili transferul prin reguli specifice sistemului, putand avea deci forta juridica similara unor contacte colective de munca. In acest sens, s-a si exprimat opinia¹³ ca pana la inlaturarea omisiunii din Codul muncii, este posibil ca prin contractul colectiv de munca la nivel national, precum si prin cele subsecvente, inclusiv de la nivelul angajatorilor, sa intervina o atare reglementare. Solutia se bazeaza pe recunoasterea unanima ca, in limitele legii, se poate deroga in favoarea salariatilor¹⁴- interesati, ca si angajatorii, de stabilitatea in munca.

La urma urmelor, chiar si incertul Ordin al ministrului sanatatii si familiei nr. 698/2001 - in legatura cu care au existat dispute timp de 4 ani ca ar fi in vigoare sau nu (problema alimentata si de lipsa de reactie a vreunui organ de decizie competent) – , chiar abrogat implicit, de ce nu ar subzista ca principiu (nu ca act normativ producator de efecte juridice valabile) cu valoarea unei „norme nescrise” cu puterea celor cuprinse intr-un contract colectiv de munca din sectorul sanitar sau regulament intern (pentru a-l apropia de metodologia care emana doar de la angajator) al tuturor unitatilor sanitare sau, mai bine spus, al intregului minister?

Desigur, s-ar putea contraargumenta pertinent ca si normele de care incercam sa ne apropiem trebuie inregistrate pentru a fi aplicate. Dar nici dispozitiile ordinului mentionat, odata in vigoare, nu au fost abrogate expres, putand fi, de ce nu, asimilate dupa abrogarea implicita, categoriei normelor negociate sau dispuse (asemanatoare celor din regulamentul intern) de angajator – Ministerul Sanatatii Publice - in considerarea prerogativei sale de a stabili organizarea si functionarea unitatii, conform art. 40 alin. (1) lit. a) din Codul muncii.

De aceea, apreciem, ca daca in cei 4 ani, controversatul ordin a fost folosit in operarea transferului, actele perfectate nu ar trebui considerate ca fiind lovite de nulitate – recunoasterea reglementarii putand fi considerata a avea izvorul in art. 41 alin. (1) din Codul muncii¹⁵. Daca nu se admite solutia noastra, atunci trebuie acceptata nulitatea tuturor conventiilor de transfer intervenite in ultimii 4 ani in sectorul sanitar. Dar, avand in vedere principiul de drept - atunci cand exista indoiala, vom interpreta in favoarea celui mai slab – care ar fi este atitudinea potrivita?

Revenind la statutele proprii ce ar putea fi adoptate de catre colegiile din cadrul fiecaror profesii sanitare si, avand in vedere ca se poate angaja personal medical in cadrul cabinetelor medicale individuale¹⁶, ar fi util sa se prevada posibilitatea transferului pe aceleasi functii sau pe functii echivalente intre aceste cabinete.

Totusi, chiar si cu aceste argumente pozitive privind posibilitatea utilizarii transferului pentru salariati si unele categorii de personal contractual din administratia publica, ar putea exista unele piedici datorita faptului ca neexistand un temei legal, situatia poate conduce la nerecunoasterea de catre inspectoratele teritoriale de munca¹⁷ sau la dificultatea acceptarii acestuia intr-o societate in care, mai ales administratia publica inca se bazeaza, preponderent, pe solutii exprese.

De aceea, propunem de lege ferenda introducerea expresa a transferului in Codul muncii, mai ales ca, relativ recent, unii autori care nu-i intelegeau¹⁸ necesitatea au achiesat¹⁹ la opinia celor care nu au incetat sa convinga despre rolul unei asemenea institutii juridice²⁰.

Fara o asemenea reconsiderare din partea legislativului, stabilitatea in munca pare ar fi golita de continut, pur declarativa²¹.
#PAGEBREAK#
NOTE:
1 Publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 754 din 27.11.2001, modificat si completat. 

2 Republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 433 din 23.05.2005, modificata si completata ulterior 

3 S. Beligradeanu, Posibilitatea reglementarii transferului in cazul persoanelor incadrate prin contract individual de munca, partea II, in „Dreptul” nr. 1/2007, p. 101-102. 

4 A se vedea in acest sens si S. Beligradeanu, in Posibilitatea..., la p.102.
In sistemul normelor de drept, cunoastem exceptii de la acest principiu, dar acestea sunt expres prevazute in lege. Este cazul H.G. nr. 250/1992 privind concediul de odihna si alte concedii ale salariatilor din administratia publica, din regiile autonome cu specific deosebit si din unitatile bugetare (republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 118 din 13.06.1995) care este partial in vigoare, potrivit art. 22 alin. (7) din O.G. nr. 6/2007 privind unele masuri de reglementare a drepturilor salariale si a altor drepturi ale functionarilor publici pana la intrarea in vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare si alte drepturi ale functionarilor publici, precum si cresterile salariale care se acorda functionarilor publici in anul 2007(publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 66 din 29.01.2007) si a art. 23 alin (6) din O.G. nr. 10/2007 privind cresterile salariale ce se vor acorda in anul 2007 personalului bugetar salarizat potrivit Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 24/2000 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza pentru personalul contractual din sectorul bugetar si personalului salarizat potrivit anexelor nr. II si III la Legea nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza in sectorul bugetar si a indemnizatiilor pentru persoane care ocupa functii de demnitate publica (publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 57 din 20.01.2006) - ca o derogare de la prevederile art. 298 alin. (2) din Codul muncii - si de la principiul de drept secundarul urmeaza principalul. 

5 Republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 777 din 25.08.2004, modificata si completata ulterior.

6 Publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 372 din 28.08.2006, modificata si completata ulterior. 

7 Publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, numarul 61 din 25.01.2007. 

8 Publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, numarul 578 din 30/06/2004, modificata si completata ulterior. 

9 Publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, numarul 578 din 30/06/2004, cu modificarile si completarile ulterioare. 

10 Publicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 372 din 28.04.2006, modificata si completata ulterior. 

11 Aceasta solutie a fost sustinuta in doctrina. A se vedea: A. Cioriciu, Consideratii generale privind complexitatea si utilitatea actuala a transferului, in „Revista romana de dreptul muncii”, nr. 1/2007, p. 50 -56; S. Beligradeanu, op. cit., p. 96, p. 104. 

12 A se vedea si S. Beligradeanu, op. cit., p. 101. 

13 A. Ticlea, Tratat..., p. 521-522; S. Beligradeanu, op. cit., p. 103. 
Potrivit dispozitiei art. 247 din Codul muncii, „in cazul in care la nivel de angajator, grup de angajatori sau ramura nu exista contract colectiv de munca, se aplica contractul colectiv de munca incheiat la nivel superior”, clauzele acestuia intrand, deci de drept in continutul fiecarui contract individual de munca. (A se vedea in acest sens I. Petrea, A. Cioriciu, Dialogul social si conflictele de munca, in „Tribuna Economica”, nr. 51-52/2006, p. 28-29).

14 A. Ticlea, Tratat de dreptul muncii, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2007, p. 307. 

15 A se vedea A. Cioriciu, Consideratii privind transferul personalului, in „Revista romana de dreptul muncii”, nr. 2/2006, p. 57- 58. 

16 In doctrina si in practica au existat controverse in legatura cu posibilitatea cadrelor medicale, care isi desfasoara activitatea in cabinete medicale individuale, de a angaja personal sanitar. S-a argumentat insa ca aceste persoane fizice, “necomercianti”, exercita fapte de natura civila, si nu fapte de comert, ceea ce inseamna ca , nefiindu-le aplicabila interdictia, pot angaja orice categorie de persoane a caror activitate e considerata necesara pentru a ajuta in desfasurarea meseriei sau profesiei pentru care au obtinut autorizatia din partea ministerelor competente in domeniul respectiv. (A se vedea, pentru detalii, I. Petrea, A. Cioriciu, Subventionarea locurilor de munca, „Tribuna Economica”, nr. 42/2005, p. 22). 

17 A se vedea A. Ticlea, Tratat..., p. 521. 

18 A se vedea in acest sens: I. T. Stefanescu, S. Beligradeanu, Codul muncii, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2003, p. 37, nota 60, Idem, Prezentare de ansamblu si observatii critice asupra noului Cod al munci, in „Dreptul”, nr. 4/2003, p. 25, nota 60; S. Beligradeanu, Legislatia muncii, comentata, vol. XLVII (vol 1/2003), Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2003, p. 94, nota 60); A. Athanasiu, C. A. Moarcas, Muncitorul si legea. Dreptul muncii, Editura Oscar Print, Bucuresti, 1999, p. 237; M. Volonciu, Transferul colectiv (integral), in „Revista romana de dreptul muncii” nr. 2/2004, p. 43. 

19 A se vedea I. T. Stefanescu, Contractul de ucenicie la locul de munca, in „Revista romana de drept comercial”, nr. 7-8/2006, p. 37; S. Beligradeanu, Posibilitatea reglementarii transferului in cazul persoanelor incadrate prin contract individual de munca, partea II, p. 103; in „Dreptul” nr. 1/2007, I. T. Stefanescu, Tratat de dreptul muncii, 2007, p. 318-319.
19. 

20 A. Ticlea, Omisiuni ale Codului muncii, in „Revista romana de dreptul muncii” nr. 4/2003, p.11; Idem, Tratat..., p. 519 – 521; A Cioriciu, I Petrea, Transferul si promovarea in administratia publica, in „Tribuna Economica”, nr. 21/2006, p. 32, A. Cioriciu, Consideratii privind transferul personalului, p. 59. 

21 A Cioriciu, Consideratii generale privind complexitatea..., p. 51.