UPDATE: Primarul General al Capitalei nu are calitate procesuală activă să atace autorizațiile de construire ale primarilor de sector, doar în baza interesului public, decât dacă există o prevedere expresă care să îi confere acest drept. Decizia ICCJ, publicată

De reținut, pe scurt:

• Primarul General al Capitalei nu are calitate procesuală activă pentru a contesta în instanță autorizațiile de construire emise de primarii de sector în lipsa unui drept sau interes privat propriu.
• Litigiul a pornit de la o acțiune în anulare a unei autorizații de construire emisă de un primar de sector, formulată de Municipiul București și Primarul General, invocând încălcări urbanistice.
• Curtea de Apel București a solicitat ICCJ să clarifice interpretarea legii contenciosului administrativ în contextul specific al relațiilor dintre Primăria Generală și primăriile de sector.
• Rămâne, teoretic, deschis contenciosul subiectiv pentru Primarul General/Municipiu, dar numai cu vătămare concretă a unui drept sau interes legitim privat propriu - invocarea ordinii urbanistice, ca atare, nu este suficientă.

„În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, orice subiect de drept public are dreptul de a formula acţiuni în contencios administrativ obiectiv, întemeiate exclusiv pe încălcarea unui interes legitim public, astfel cum acesta este definit în art. 2 lit. r) din Legea nr. 554/2004, numai în condiţiile unei prevederi exprese în acest sens”, a stabilit pe 6 octombrie Înalta Curte în cadrul completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Decizia ICCJ a apărut luni în Monitorul Oficial. 

Legea contenciosului administrativ (Legea 554/2004) stabilește că prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (ANFP) şi orice subiect de drept public pot introduce acţiuni în contencios administrativ. Aceeași lege definește conceptul de interes public legitim ca interes care vizează „ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice”.

Curtea de Apel București (CAB) a înaintat chestiunea vizată de această decizie Înaltei Curți. Litigiul de fond a pornit de la o acțiune în anulare a unei autorizații de construire emise de primarul unui sector din București, formulată de Municipiul București și de Primarul General. În esență, reclamanții arătau înspre încălcări ale PUG și ale altor exigențe urbanistice și au cerut atât anularea, cât și suspendarea executării autorizației. Tribunalul București a admis excepția lipsei calității procesuale active a celor doi reclamanți și a respins cererea, reținând că, în lipsa unui drept/interes privat propriu sau a unei dispoziții speciale exprese, aceștia nu pot ataca în contencios actul emis de primarul de sector.

În recurs, reclamanții au formulat, pe lângă motivele de casare, o cerere distinctă de sesizare a Înaltei Curți pentru dezlegarea unei chestiuni de drept. CAB a fost de acord că soluția pe fond depindea de lămurirea interpretării art. 1 alin. (8) din Legea 554/2004 (legitimarea activă a subiectelor de drept public și natura acțiunii – obiectivă sau subiectivă). CAB a considerat că existau dificultăți reale de interpretare și nu exista o clarificare anterioară a ICCJ pe exact aceste probleme, iar chestiunea de drept prezenta noutate la nivelul cadrului normativ aplicat specificității Bucureștiului (inclusiv raportat la art. 84–85 din Codul administrativ privind autonomie/cooperare la nivelul municipiului și sectoarelor).

Totuși, CAB a decis reformularea tehnică a întrebărilor propuse de reclamanți, astfel că întrebările trimise către Înalta Curte au fost următoarele patru:

(1) dacă un subiect de drept public poate întemeia acțiunea exclusiv pe încălcarea unui interes legitim public (în sensul art. 2 lit. r) din Legea 554/2004) sau dacă invocarea interesului public e doar subsidiară unui drept/interes privat;

(2) dacă dreptul de a formula o astfel de acțiune există numai când o prevedere expresă îl consacră sau poate decurge logic din competențele legale și din satisfacerea nevoilor comunitare;

(3) dacă art. 27 din Legea 50/1991 și art. 27^1 alin. (1) lit. d) din Legea 350/2001 recunosc Primarului General dreptul de a introduce acțiunea pentru a controla legalitatea unei autorizații emise de un primar de sector;

(4) dacă principiile autonomiei locale și cooperării din Codul administrativ se opun recunoașterii unui asemenea drept procesual al Primarului General. 

În privința fondului problemei,  CAB notează că art. 1 alin. (8) din Legea contenciosului a fost înțeles în două moduri: în mod restrâns – ca temei al tutelei administrative, permisă strict când legea o prevede; și în mod extensiv – ca normă de trimitere ce permite, în principiu, accesul subiectelor de drept public la contencios, inclusiv în logica contenciosului obiectiv, dacă există legătură directă între actul atacat și competențele legale ale autorității care acționează. De aici și nevoia unei dezlegări de principiu de la ICCJ.

Ce a stabilit Înalta Curte, în esență

Înalta Curte consideră că sintagma „în condițiile prezentei legi și ale legilor speciale” din art. 1 alin. (8) reprezintă o condiționare strictă: un subiect de drept public poate merge în contencios obiectiv doar dacă există o prevedere expresă (în Legea 554/2004 sau într-o lege specială) care îi conferă rol de tutelă administrativă într-o anumită materie și față de anumite acte. De aceea prefectul și ANFP pot să o facă, tocmai fiindcă au astfel de texte exprese; alte autorități publice însă - inclusiv primarul general - , doar dacă au un text la fel de clar.

Competențele autorităților publice nu se „deduc logic” din misiunea generală a acestora sau din nevoile comunității, arată Curtea; ele trebuie să rezulte dintr-o reglementare expresă. Instanțele nu pot „construi” pe interpretare o competență de tutelă care nu e conferită de lege în mod expres. Dacă nu există norma expresă pentru contencios obiectiv, subiectul de drept public (inclusiv primarul general sau Municipiul București) poate totuși acționa în contencios subiectiv – dar numai dacă dovedește o vătămare a unui drept/interes legitim privat propriu. A invoca doar „aplicarea unitară a regulilor urbanistice în București” nu ajunge, trebuie indicată o atingere concretă adusă unui drept sau interes privat al Municipiului (de pildă, patrimoniu, buget, obligații specifice etc.).

Curtea nu tranșează în mod direct dacă art. 27 alin. (1) din Legea 50/1991 și art. 27¹ alin. (1) lit. d) din Legea 350/2001 îi oferă primarului general acea prevedere expresă necesară. Curtea spune că aplicarea principiului stabilit revine instanței de trimitere, dar, pentru că a cerut o normă expresă de tutelă, iar art. 27 din Legea 50/1991 și art. 27¹ lit. d) din Legea 350/2001 se formulează mai degrabă ca atribuții de „a acționa pentru respectarea” documentațiilor și de „a urmări disciplina” (fără a institui explicit un drept de acțiune în contencios obiectiv împotriva actelor altor primari), concluzia logică pentru litigiile tip „primar general vs. primar de sector” este că nu se regăsește, în forma actuală a acestor texte, acea împuternicire expresă. 

În schimb, prefectul are, constituțional și legal, un rol de tutelă administrativă și poate ataca în contencios obiectiv actele autorităților locale (inclusiv autorizații) - acesta este modelul de „normă expresă” la care face trimitere Curtea. Curtea respinge în cauza de față ideea că primarul general ar extrage o calitate procesuală activă din simple atribuții generale de urbanism ori din principiile autonomiei/cooperării. Competența contencioasă e de strictă legalitate, nu de vocație generală.

Cu alte cuvinte, pe scurt, dacă reglementarea privind contenciosul subiectiv e nevoie de vătămare a unui drept/interes legitim privat, în cazul contenciosului obiectiv, când se apără legalitatea obiectivă, iar nu interese private, e nevoie să existe tutelă administrativă atribuită în mod expres de lege, cu indicarea materiei și a actelor ce pot fi atacate.