Hotararea CEDO in cauza Viasu impotriva Romaniei

Hotararea
din 9 decembrie 2008
in Cauza Viasu impotriva Romaniei
(Cererea nr. 75.951/01)

In Cauza Viasu impotriva Romaniei,
Curtea Europeana a Drepturilor Omului (Sectia a treia), statuand in cadrul unei camere formate din: Josep Casadevall, presedinte, Elisabet Fura-Sandstrom, Corneliu Birsan, Alvina Gyulumyan, Egbert Myjer, Ineta Ziemele, Luis Lopez Guerra, judecatori, si din Santiago Quesada, grefier de sectie,
dupa ce a deliberat in camera de consiliu la data de 18 noiembrie 2008,
pronunta urmatoarea hotarare, adoptata la aceasta data:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se afla o cerere (nr. 75.951/01) indreptata impotriva Romaniei, prin care un cetatean al acestui stat, domnul Gheorghe State Viasu (reclamantul), a sesizat Curtea la data de 27 februarie 2001 in temeiul art. 34 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale (Conventia).
La 14 iulie 2006, grefierul a fost informat cu privire la decesul reclamantului ce a avut loc la 1 iulie 2006, ulterior despre intentia fiului sau, Gheorghe Crinel Viasu, de a continua procedura in locul acestuia.
2. Reclamantul, care a beneficiat de asistenta judiciara din oficiu, este reprezentat de Societatea civila profesionala de avocati "Oancea, Raduletu si Gherghe". Guvernul roman (Guvernul) este reprezentat de agentul sau, Horatiu-Razvan Radu, subsecretar de stat in cadrul Ministerului Afacerilor Externe.
3. Reclamantul a sustinut ca a avut loc o incalcare a dreptului sau de proprietate garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 din Conventie, avand in vedere imposibilitatea sa de a se bucura de dreptul la despagubire pentru un teren, in conformitate cu legislatia interna privind retrocedarile.
4. La data de 21 septembrie 2004, Curtea a hotarat sa ii comunice Guvernului cererea. La 12 decembrie 2006, invocand prevederile art. 29 § 3 din Conventie, aceasta a hotarat analizarea simultana a admisibilitatii si a temeiniciei cauzei.

IN FAPT

I. Circumstantele cauzei
5. Reclamantul s-a nascut in anul 1924 si locuia in Drobeta-Turnu Severin.
6. Proprietar al unui teren in suprafata de 18,62 ha situat in comuna Catunele (judetul Gorj), reclamantul a fost obligat in anul 1962 sa il cedeze cooperativei agricole de productie din Catunele, infiintata in cadrul reformei agricole intreprinse de regimul comunist instaurat in anul 1945.
7. In jurul anului 1980, o parte din acest teren a fost destinata exploatarii miniere carbonifere din regiune si cedata de cooperativa intreprinderii miniere de stat din Motru (denumita in continuare intreprinderea M.).
A. Restituirea in natura a unei parti din terenul confiscat
8. Dupa inlaturarea regimului comunist din 22 decembrie 1989, reclamantul a formulat o cerere de restituire a terenului de care fusese deposedat de catre statul comunist, intemeiata pe Legea fondului funciar nr. 18/1991. Ca raspuns, acesta a primit in proprietate o parte din terenul care ii apartinuse, restul neputandu-i fi restituit intrucat era folosit de o intreprindere de stat.
9. Legea nr. 18/1991 a suferit numeroase modificari (a se vedea mai jos sectiunea referitoare la dreptul intern, paragrafele 30-46). Printre altele, in temeiul modificarii aduse de Legea nr. 169/1997 din 27 octombrie 1997, pentru modificarea si completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, suprafata de teren ce putea fi restituita unui particular a fost stabilita la 50 ha (a se vedea mai jos paragraful 31).
10. Avand in vedere numarul important de cereri de restituire primite de autoritati, dar care nu au putut fi admise din lipsa de teren disponibil, Legea nr. 18/1991 a fost modificata din nou la data de 11 ianuarie 2000 prin Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole si celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 si ale Legii nr. 169/1997. Conform acestei legi, beneficiarilor de decizii de restituire care nu puteau obtine restituirea integrala in natura din lipsa de teren disponibil li se putea acorda o despagubire in schimbul partii nerestituite (a se vedea mai jos paragraful 34).
11. La inceputul anului 2000, deoarece nu beneficiase inca de restituirea intregului teren, reclamantul a depus mai multe cereri suplimentare de acordare a unui alt teren echivalent sau, in lipsa restituirii, de despagubire pentru partea nerestituita, si anume pentru 16,63 ha.
El arata ca parcela de teren era folosita de intreprinderea M. si ca prin expertize independente s-a constatat ca terenul nu mai era exploatabil in scopuri agricole din cauza deseurilor carbonifere depuse pe acesta.
B. Deciziile de restituire a restului terenului
12. La data de 14 iunie 2000, Primaria Catunele l-a informat pe reclamant despre decizia comisiei locale pentru aplicarea Legii nr. 1/2000 de a-i restitui o parcela de teren in suprafata de 10,42 ha sau, in lipsa unui teren disponibil, cu privire la dreptul sau de a beneficia de o despagubire pecuniara. Ulterior, reclamantului i s-a confirmat dreptul de restituire a unei alte parcele de 6,21 ha.
13. Intr-o adresa trimisa reclamantului la 19 septembrie 2000, primaria i-a confirmat din nou faptul ca avea dreptul sa primeasca in proprietate terenul respectiv.
14. Deoarece reclamantul a solicitat executarea efectiva a deciziilor de restituire si punerea sa in posesie, la data de 6 octombrie 2000, Primaria Catunele l-a informat ca nu mai are teren disponibil si, prin urmare, ca incumba intreprinderii M., care folosea intregul teren ce ii apartinuse reclamantului, obligatia de a-l despagubi.
15. Mai multe cereri de despagubire trimise de reclamant intreprinderii M. in luna august 2000 au fost respinse, aceasta pretextand in prima faza ca reclamantul nu ii comunicase documentele care ii dadeau dreptul la restituire, iar ulterior, ca terenul in discutie nu ii putea fi restituit deoarece era folosit pentru exploatarea carbunelui.
16. In mai multe adrese de raspuns, reclamantul a precizat ca solicita despagubiri pentru terenul care nu ii putea fi restituit.
17. Prin mai multe adrese datate 19, 20 si 30 octombrie 2000, reclamantul a fost informat de autoritati si de intreprinderea M. ca nu fusese adoptata nicio prevedere legala care sa precizeze modalitatile si mijloacele prin care trebuia sa se faca despagubirea prevazuta de Legea nr. 1/2000 si ca, prin urmare, nu ii putea fi acordata nicio despagubire.
18. La intervale regulate de timp, reclamantul s-a adresat Prefecturii Gorj, solicitand sa ii fie platite despagubirile mentionate in Legea nr. 1/2000. Prin adresele din 6 martie, 31 august, 10 si 12 septembrie 2001 si 30 ianuarie 2002, prefectul judetului Gorj i-a comunicat ca, in lipsa dispozitiilor de aplicare a Legii nr. 1/2000, nu ii putea fi platita nicio despagubire, dar l-a asigurat ca aceste prevederi urmau sa fie adoptate foarte curand de catre Guvern.
19. Prin adresele din 31 august si 10 septembrie 2001, prefectul a confirmat creanta reclamantului pentru un teren in suprafata totala de 16,63 ha si i-a recomandat sa isi inscrie creanta pe care o avea impotriva statului in tabelul mentionat in regulamentul de aplicare a Legii nr. 18/1991, cu modificarile sale ulterioare.
20. Reclamantul s-a conformat. Prin doua decizii administrative din 5 aprilie si 17 mai 2002, comisia judeteana pentru aplicarea Legii nr. 18/1991 a validat inscrierea creantelor datorate de stat reclamantului pentru cele doua parcele in suprafata de 10,42 ha si, respectiv, 6,21 ha, in tabelul creantelor intocmit conform Legii nr. 1/2000.
C. Cererile de executare a creantelor reclamantului impotriva statului
21. Deoarece nu primise inca nicio despagubire, reclamantul a continuat sa trimita memorii autoritatilor, solicitand plata creantelor care ii erau datorate pentru terenul nerestituit, in suprafata totala de 16,63 ha.
22. Aceste memorii au fost adresate Prefecturii Judetului Gorj, care l-a informat pe reclamant prin adresele din 24 ianuarie, 31 martie, 2 aprilie, 16 mai, 12 septembrie si 29 octombrie 2003 despre clasarea cererilor sale, avand in vedere caracterul lor repetitiv.
23. La 10 decembrie 2003 si 27 ianuarie 2004, Ministerul Administratiei Publice i-a transmis un raspuns similar.
24. La 15 august 2003, Ministerul Finantelor l-a informat pe reclamant ca Legea nr. 389/2002 prelungise pana la data de 30 iunie 2004 termenul de punere in aplicare a Legii nr. 1/2000.
25. Intr-o cerere adresata prefectului judetului Gorj la data de 20 octombrie 2004, reclamantul a solicitat sa i se acorde suma de 1.000 euro pe hectar de teren nerestituit, despagubiri pentru perioada in care nu a putut beneficia de teren, incepand cu intrarea in vigoare a Legii nr. 1/2000, actualizarea acestor sume tinandu-se cont de nivelul inflatiei din perioada 20002004, care s-a ridicat, conform Institutului National de Statistica, la 262,7%, precum si daune morale.
Cu aceasta ocazie, el s-a plans de metoda de calcul a valorii terenurilor, stabilita prin Hotararea Guvernului nr. 1.546/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice privind modul de stabilire a valorii terenurilor arabile si a celor forestiere, sursele financiare si modalitatile de plata catre fostii proprietari, de aplicare a art. 40 din Legea nr. 1/2000, care avea ca rezultat diminuarea drastica a valorii terenurilor, deoarece avea ca baza pretul cerealelor la bursa din Chicago, in loc sa tina cont de preturile practicate in cadrul Uniunii Europene. El a concluzionat ca pretul terenului sau, evaluat de autoritati la suma de 391 euro pe hectar, nu era un pret serios.
26. Astfel cum reiese dintr-o adresa depusa de Guvern la data de 21 martie 2007, Prefectura Gorj l-a informat pe acesta la 12 martie 2007 ca fosta intreprindere M., redenumita ulterior Societatea Nationala a Lignitului Oltenia (SNLO), efectua lucrari pentru a putea reda circuitului agricol terenuri aflate in administrarea sa. Prin urmare, reclamantului i se puteau restitui in natura, inainte de sfarsitul anului 2007, terenurile la care avea dreptul, astfel incat creantele pe care acesta le avea impotriva statului nu mai erau exigibile.
27. In prezent, terenul nu a fost inca restituit. Nici reclamantul, decedat la data de 1 iulie 2006, nici fiul sau, mostenitor unic, nu au primit vreo suma cu titlu de despagubire.
II. Dreptul si practica interne pertinente
A. Constitutia
28. Prevederile relevante din Constitutia Romaniei sunt urmatoarele:

ARTICOLUL 1
Statul roman

"[...]
(5) In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie."

ARTICOLUL 44
Dreptul de proprietate privata

"[...]
(3) Nimeni nu poate fi expropriat decat pentru o cauza de utilitate publica, stabilita potrivit legii, cu dreapta si prealabila despagubire.
[...]
(5) Pentru lucrari de interes general, autoritatea publica poate folosi subsolul oricarei proprietati imobiliare, cu obligatia de a despagubi proprietarul pentru daunele aduse solului, plantatiilor sau constructiilor, precum si pentru alte daune imputabile autoritatii.
(6) Despagubirile prevazute in alineatele (3) si (5) se stabilesc de comun acord cu proprietarul sau, in caz de divergenta, prin justitie."

ARTICOLUL 52
Dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica

"(1) Persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei.
[...]"

ARTICOLUL 108
Actele Guvernului

"(1) Guvernul adopta hotarari si ordonante.
(2) Hotararile se emit pentru organizarea executarii legilor.
(3) Ordonantele se emit in temeiul unei legi speciale de abilitare, in limitele si in conditiile prevazute de aceasta.
[...]"

ARTICOLUL 115
Delegarea legislativa

"(1) Parlamentul poate adopta o lege speciala de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonante in domenii care nu fac obiectul legilor organice.
(2) Legea de abilitare va stabili, in mod obligatoriu, domeniul si data pana la care se pot emite ordonante.
(3) Daca legea de abilitare o cere, ordonantele se supun aprobarii Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pana la implinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage incetarea efectelor ordonantei.
[...]
(7) Ordonantele cu care Parlamentul a fost sesizat se aproba sau se resping printr-o lege in care vor fi cuprinse si ordonantele ale caror efecte au incetat potrivit alineatului (3).
[...]"
B. Prevederile legale relevante care abiliteaza Guvernul sa emita ordonante de urgenta
29. In 2007, Parlamentul s-a reunit in doua sesiuni, 5 februarie-28 iunie si 3 septembrie-20 decembrie 2007. In afara acestor sesiuni, Guvernul a fost abilitat sa emita ordonante astfel: pentru perioada 1 ianuarie-5 februarie 2007, prin Legea nr. 502/2006, si pentru perioada 26 iulie-3 septembrie 2007, prin Legea nr. 266/2007.
C. Prevederile privind dreptul la restituirea terenurilor agricole
30. Dupa caderea regimului comunist, in decembrie 1989, au fost adoptate mai multe legi privind retrocedarea bunurilor imobile confiscate sau nationalizate in perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989.
Dreptul la restituirea terenurilor a fost stabilit prin Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, intrata in vigoare la data de 20 februarie 1991. Astfel, fostilor proprietari de terenuri trecute in proprietatea statului sau a cooperativelor agricole li s-a acordat dreptul la restituire in limita a 10 ha, iar in caz de nerestituire in natura a terenului respectiv, acordarea in proprietate a unui teren echivalent avand aceeasi suprafata. Decizia de restituire trebuia luata, la cererea beneficiarului, de catre o comisie locala de pe langa primaria locului de restituire si, in caz de contestatie, de catre o comisie judeteana de pe langa prefectura. In caz de contestatie a deciziei comisiei judetene, instantele erau competente sa solutioneze litigiile rezultate din aplicarea acestei legi.
31. Legea nr. 18/1991 a fost modificata pana in prezent prin mai mult de 70 de acte normative. Astfel, au fost modificate de mai multe ori atat intinderea dreptului la retrocedare, care a crescut de o maniera continua, ajungand la suprafata de 50 ha pentru o persoana fizica, cat si procedurile de retrocedare: termenele de depunere a cererilor, procedura de analiza a cererii, procedura de acordare a titlurilor de proprietate, organismele competente pentru restituirea proprietatilor, compunerea si functionarea lor, stabilirea despagubirii in caz de nerestituire si organismele competente in aceasta privinta etc. Toate aceste schimbari au avut o aplicare imediata, afectand astfel soarta cererilor deja depuse, dar nesolutionate.
32. Au fost operate modificari esentiale in luna octombrie 1997 prin Legea nr. 169/1997, in luna ianuarie 2000 prin Legea nr. 1/2000 si in luna iulie 2005 prin Legea nr. 247/2005.
33. Legea nr. 169/1997 din 27 octombrie 1997 a stabilit dreptul la restituire pentru 50 ha de teren pentru o persoana fizica, restituirea trebuind sa se faca fie pe vechiul amplasament, fie in alta parte, in functie de disponibilitatile comunei. Celor carora li se restituisera deja suprafete de pana la 10 ha in temeiul Legii nr. 18/1991 li s-a acordat un nou termen pentru a solicita diferenta de pana la 50 ha.
34. Legea nr. 1/2000 din 11 ianuarie 2000, intrata in vigoare la data de 15 ianuarie 2000, a dispus acordarea unei despagubiri in caz de imposibilitate a restituirii integrale in natura. Mai mult, a fost acordat un nou termen persoanelor care nu au formulat nicio cerere de restituire pentru diferenta peste 10 ha in temeiul Legii nr. 169/1997. Prevederile relevante ale acestei legi sunt urmatoarele:

ARTICOLUL 3

"[...]
(3) In situatia in care nu se poate face reconstituirea dreptului de proprietate integral [...] se vor acorda despagubiri pentru diferenta de teren neretrocedat.
(4) Despagubirile se vor acorda incepand cu suprafetele cele mai mici care nu pot fi retrocedate.
[...]"

ARTICOLUL 4

"(1) Pentru terenurile (...) foste proprietati ale persoanelor fizice, care au trecut in proprietatea statului in mod abuziv si se gasesc incluse in diverse amenajari hidrotehnice, de hidroamelioratii sau de alta natura, se restituie, in conditiile legii, fostilor proprietari sau mostenitorilor acestora suprafete echivalente constituite din rezerva existenta la comisiile locale, iar in situatia in care aceste suprafete sunt insuficiente, din domeniul privat al statului, din aceeasi localitate. In localitatile in care compensarea nu este posibila se vor acorda despagubiri fostilor proprietari sau mostenitorilor acestora, in conditiile legii. (...)"

ARTICOLUL 40

"Pentru toate terenurile agricole si forestiere solicitate prin cereri intemeiate, aprobate de organele competente, inregistrate in termenele si cu procedura prevazute de Legea nr. 18/1991, modificata si completata prin Legea nr. 169/1997, care nu au putut fi retrocedate (...), Guvernul va stabili prin hotarare modul de evaluare a terenurilor, sursele financiare si modalitatile de plata catre fostii proprietari, in termen de 45 de zile de la data intrarii in vigoare a prezentei legi."
35. In pofida prevederilor art. 40 din Legea nr. 1/2000, nu a fost adoptata nicio hotarare in termen de 45 de zile din momentul intrarii in vigoare a acestei legi, la data de 15 ianuarie 2000.
36. Regulamentul de aplicare a Legii nr. 18/1991 a fost modificat prima oara la data de 17 martie 2000, avand in vedere prevederile Legii nr. 1/2000. A fost introdus un tabel al creantelor impotriva statului, rezultate din legile privind retrocedarile, in care autoritatile trebuiau sa inscrie numele beneficiarilor unei decizii de retrocedare care nu poate fi executata, precum si valoarea despagubirilor datorate pentru terenul nerestituit. Regulamentul a fost modificat de mai multe ori, printre altele in decembrie 2001 si in august 2005.
37. Mai multe acte normative adoptate in perioada august 2000-iunie 2002 au prelungit pana in iulie 2004 termenul acordat Guvernului pentru finantarea retrocedarilor si a despagubirilor acordate in conformitate cu Legea nr. 18/1991 privind retrocedarile.
La data de 23 septembrie 2004, Guvernul a adoptat Hotararea Guvernului nr. 1.546/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice privind modul de stabilire a valorii terenurilor arabile si a celor forestiere, sursele financiare si modalitatile de plata catre fostii proprietari, care stabilea normele de aplicare a art. 40 din Legea nr. 1/2000. Intrata in vigoare in luna octombrie 2004, aceasta hotarare stabilea metoda de evaluare a terenurilor in scopul acordarii de despagubiri in temeiul legilor privind retrocedarile de terenuri agricole. Conform art. 2 din aceasta hotarare, sumele necesare pentru plata de despagubiri trebuiau transferate in fiecare an din bugetul de stat judetelor.
38. La data de 19 iulie 2005 a fost adoptata Legea nr. 247/2005 privind reforma in domeniile proprietatii si justitiei, precum si unele masuri adiacente, care a modificat in mod substantial Legea nr. 18/1991. Astfel, proprietarilor le-a fost acordat un nou termen pentru a formula cereri suplimentare pentru suprafetele nerestituite in temeiul Legii nr. 18/1991, procedura de analiza a cererilor a fost modificata si au fost infiintate noi organisme competente in vederea analizarii cererilor si acordarii titlurilor de proprietate si a despagubirilor.
In titlul VII, legea stabilea principiul conform caruia despagubirea datorata trebuia sa fie "justa si echitabila, in raport cu practica jurisdictionala interna si internationala avand ca obiect cauze prin care s-au stabilit despagubiri pentru imobile preluate in mod abuziv de statul roman" [art. 4 lit. a)], in lipsa oricarui plafon care sa limiteze aceste despagubiri [art. 4 lit. b)].
De asemenea, legea definea sursele din care urmau sa fie finantate platile despagubirilor, procedurile de urmat pentru stabilirea sumei si pentru plata efectiva a despagubirilor. Rolul decizional al comisiei judetene pentru aplicarea Legii nr. 18/1991, competenta in ultima instanta a pronunta decizii de retrocedare si de acordare a despagubirilor (a se vedea paragraful 30 de mai sus), a fost anulat. Comisiilor judetene li s-a acordat numai un rol de transmitere a cererii beneficiarului la Comisia centrala pentru stabilirea despagubirilor (Comisia centrala), care trebuia infiintata. Acestei comisii, in cadrul careia a fost infiintata Autoritatea Nationala pentru Restituirea Proprietatilor (ANRP), i s-a acordat competenta de a valida sumele finale de plata si de a emite titluri de proprietate sau de plata, la propunerea unor "evaluatori desemnati" pentru a stabili valoarea bunurilor (art. 16).
In vederea platii despagubirilor acordate de Comisia centrala in baza legilor privind retrocedarile, a fost infiintat un organism de plasament colectiv de valori mobiliare, numit Fondul Proprietatea.
Art. 12 alin. (4) din Legea nr. 247/2005 prevedea ca Fondul Proprietatea sa adopte, in cel mult 30 de zile de la infiintarea sa, masurile necesare in vederea cotarii la Bursa a actiunilor sale, pentru ca beneficiarii deciziilor de despagubire emise in baza legilor privind retrocedarile sa poata sa le vanda si sa incaseze pretul in orice moment.
39. La data de 15 septembrie 2005, Guvernul a adoptat regulamentul de aplicare a Legii nr. 247/2005.
40. Fondul Proprietatea a fost infiintat in luna decembrie 2005, capitalul sau fiind constituit in majoritate din active ale statului in diferite intreprinderi. Pana in prezent, actiunile Fondului Proprietatea nu au fost cotate la Bursa.
41. Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 136/2006 din 22 decembrie 2006 pentru completarea Legii nr. 263/2006 privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 209/2005 pentru modificarea si completarea unor acte normative in domeniul proprietatii sublinia in expunerea sa de motive in special ca "Autoritatea Nationala pentru Restituirea Proprietatilor, prin Corpul de Control, constata ca in teritoriu se intampina dificultati in aplicarea legislatiei, ceea ce pericliteaza punerea in posesie a proprietarilor de drept si indeplinirea obligatiilor ce revin statului roman in angajamentele internationale asumate [...]", si a hotarat, pentru a asigura egalitatea intre toate persoanele, alese sau numite, ce ocupa o functie de demnitate publica, din administratia publica centrala sau locala, implicate in mod direct in aplicarea actelor normative in materie de restituire, sa le acorde, in regim de urgenta, un spor lunar de dificultate de pana la 50% din indemnizatia corespunzatoare functiei respective sau din salariul de incadrare.
42. Din luna iulie 2005, Legea nr. 247/2005 a fost modificata de mai mult de 10 ori, atat in ceea ce priveste functionarea si finantarea Fondului Proprietatea, cat si cu privire la modalitatile de calcul si procedurile de acordare a despagubirilor.
43. La data de 28 iunie 2007, Guvernul a adoptat Ordonanta de urgenta nr. 81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordare a despagubirilor aferente imobilelor preluate in mod abuziv, care a operat o modificare importanta a organizarii si functionarii Fondului Proprietatea. Printre altele, aceasta ordonanta a acordat beneficiarilor de decizii de despagubire in actiuni la Fondul Proprietatea posibilitatea de a primi o parte din cuantumul sumei sub forma de despagubire baneasca.
Adoptata fara aprobarea Parlamentului sub forma unei legi de abilitare, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 81/2007 nu a fost aprobata de Parlament conform procedurii prevazute la art. 115 § 7 din Constitutie (a se vedea mai sus paragraful 28).
44. La 6 februarie 2008, Guvernul a modificat regulamentul de aplicare a Legii nr. 247/2005 pentru a tine cont de modificarile aduse de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 81/2007.
45. Conform unei informari transmise de Guvern Curtii, pana la data de 7 decembrie 2007 Comisia centrala eliberase 5.188 de titluri de despagubire, dintre care 506 au fost executate efectiv de ANRP.
46. In lipsa unor statistici globale oficiale, organizatia neguvernamentala "Societatea Academica din Romania" a efectuat un studiu asupra situatiei cererilor de retrocedare, pe care l-a publicat in septembrie 2008. Potrivit acestui raport, mai mult de 200.000 de cereri de retrocedare fusesera depuse la nivelul intregii tari, dintre care numai 46.000 fusesera transmise, pana la data raportului, de catre autoritatile locale la ANRP. Aceasta acordase despagubiri catre 3.620 de persoane. Raportul a scos in evidenta faptul ca peste 30.000 de dosare referitoare la legile privind retrocedarile se aflau pe rolul instantelor din municipiul Bucuresti.
D. Jurisprudenta interna in materie de retrocedari
47. Pana in septembrie 2004, tinand cont de numarul tot mai mare de cereri formulate de beneficiarii unei decizii de retrocedare in natura care nu putea fi executata si avand in vedere lipsa unei hotarari care sa stabileasca modul de calcul al valorii terenurilor, mai multe instante judecatoresti au stabilit valoarea despagubirilor care trebuiau platite, bazandu-se pe expertize si aplicand prin analogie prevederi in materie de expropriere. Ele au dispus ca autoritatile sa plateasca despagubirile astfel stabilite.
Unele dintre aceste hotarari judecatoresti au fost desfiintate de instantele superioare, care au statuat ca, in lipsa unei hotarari a Guvernului, instantele nu erau competente sa procedeze la evaluarea bunurilor care trebuiau restituite.
#PAGEBREAK#
48. Printr-o decizie din 4 aprilie 2006, Inalta Curte de Casatie si Justitie a statuat ca, in lipsa unui raspuns din partea autoritatilor administrative, stabilirea de catre instante, dupa ce au dispus efectuarea unei expertize, a valorii despagubirilor datorate era conforma cu Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, care le acordase instantelor competenta exclusiva de a solutiona litigiile rezultate din aplicarea acestui act normativ. Mai mult, acest lucru permitea "sanctionarea lipsei de diligenta a institutiilor abilitate sa rezolve notificarea".
In opinia Inaltei Curti de Casatie si Justitie, o astfel de interpretare se justifica avand in vedere responsabilitatea acordata instantelor judecatoresti, instituita de procedura speciala, si este dedusa "din vointa legiuitorului, care a dorit o rezolvare rapida care sa elimine cat mai curand posibil echivocul situatiilor juridice incerte si sa repare prejudiciile cauzate de masurile abuzive ale statului comunist" (Decizia nr. 3.541/2006).
49. Totusi, printr-un reviriment partial al jurisprudentei, Inalta Curte de Casatie si Justitie a statuat intr-o Decizie din 9 martie 2007 ca instantele nu sunt competente sa stabileasca valoarea despagubirilor care urmau sa le fie platite beneficiarilor unei decizii de retrocedare. Instanta suprema a statuat ca aceasta regula nu comporta decat o singura exceptie: situatia in care beneficiarii obtinusera, anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 247/2005, o dispozitie administrativa ce stabileste cuantumul despagubirilor, acestia avand posibilitatea de a o contesta in fata unei instante, care este competenta sa modifice cuantumul si sa stabileasca ea insasi valoarea despagubirilor datorate (Decizia nr. 2.230/2007 din 9 martie 2007).
Pe de alta parte, Inalta Curte de Casatie si Justitie a statuat ca o decizie administrativa care stabileste valoarea despagubirilor datorate nu este executorie, intrucat trebuia transmisa Comisiei centrale (a se vedea mai sus paragraful 37), singura autoritate competenta sa valideze cuantumul despagubirilor si sa emita titlurile de plata (Decizia nr. 1.685 din 21 februarie 2007).
Cu toate acestea, cateva luni mai tarziu, Curtea de Apel Constanta a facut trimitere la jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului si a constatat ca statul roman nu isi indeplinise obligatia pozitiva de a reactiona in timp util si de o maniera coerenta in raport cu problema de interes general a retrocedarii bunurilor trecute in patrimoniul statului prin efectul decretelor de nationalizare. Ea a statuat, prin urmare, ca atunci cand restituirea in natura a unui imobil nu era posibila in temeiul Legii nr. 10/2001 statul trebuia sa acorde despagubiri beneficiarului dreptului de restituire, acoperindu-i integral prejudiciul suferit. Pe cale de consecinta, ea a dispus ca statul sa ii plateasca beneficiarului dreptului de restituire pretul bunului la valoarea de piata (Decizia nr. 520/C din 3 decembrie 2007).
III. Textele Consiliului Europei
50. In Rezolutia sa R(2004)3 privind hotararile care ridica o problema structurala subsecventa, adoptata la 12 mai 2004, Comitetul Ministrilor a aratat urmatoarele:
"Comitetul de Ministri, in temeiul art. 15.b din Statutul Consiliului Europei,
considerand ca scopul Consiliului Europei este de a realiza o mai mare apropiere intre membrii sai si ca unul dintre mijloacele cele mai importante pentru a atinge acest obiectiv este apararea si dezvoltarea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale,
reafirmandu-si convingerea potrivit careia Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale (denumita in continuare Conventia) trebuie sa ramana principalul punct de referinta in domeniul protectiei drepturilor omului in Europa si reamintind angajamentul sau de a lua masuri pentru a asigura eficienta pe termen lung a sistemului de control instituit prin Conventie,
reamintind caracterul subsidiar al mecanismului de control instituit prin Conventie, care presupune, conform art. 1, ca drepturile si libertatile garantate de Conventie sa fie protejate mai intai prin dreptul intern si aplicate de autoritatile nationale,
exprimandu-si satisfactia in aceasta privinta pentru faptul ca astazi Conventia face parte din ordinea juridica interna a tuturor statelor membre,
reamintind ca, in virtutea art. 46 din Conventie, inaltele parti contractante se angajeaza sa respecte hotararile definitive ale Curtii Europene a Drepturilor Omului (denumita in continuare Curtea) in litigiile in care sunt parti si ca hotararea definitiva a Curtii este transmisa Comitetului Ministrilor care supravegheaza punerea sa in executare,
subliniind interesul de a ajuta statul in cauza sa identifice problemele subsecvente si masurile necesare pentru punerea in executare,
considerand ca punerea in aplicare a hotararilor ar fi usurata daca existenta unei probleme sistemice ar fi deja identificata in hotararea Curtii,
pastrand spiritul observatiilor facute asupra acestei probleme de catre insasi Curtea cu ocazia sesiunii Comitetului Ministrilor din 7 noiembrie 2002,
invita Curtea:
I. in masura posibilitatilor, sa identifice in hotararile in care constata o incalcare a Conventiei ceea ce, in opinia sa, ridica o problema structurala subsecventa si originea acestei probleme, in special atunci cand ea este susceptibila a da nastere unor numeroase cereri, astfel incat sa ajute statele sa gaseasca solutia potrivita si Consiliul Ministrilor sa supravegheze executarea hotararilor;
II. sa semnaleze in special orice hotarare care cuprinde indicatii cu privire la existenta unei probleme structurale si originea acestei probleme, nu numai statului in cauza si Comitetului Ministrilor, ci si Adunarii Parlamentare, secretarului general al Consiliului Europei si comisarului pentru drepturile omului din cadrul Consiliului Europei, si sa semnaleze intr-un mod adecvat aceste hotarari in baza de date a Curtii."
51. Recomandarea Comitetului Ministrilor Rec(2004)6 privind imbunatatirea cailor de recurs interne, adoptata la data de 12 mai 2004, are urmatorul continut:
"Comitetul Ministrilor, in temeiul art. 15.b din Statutul Consiliului Europei,
considerand ca scopul Consiliului Europei este de a realiza o mai mare apropiere intre membrii sai si ca unul dintre mijloacele cele mai importante pentru a atinge acest obiectiv este apararea si dezvoltarea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale,
reafirmandu-si convingerea potrivit careia Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale (denumita in continuare Conventia) trebuie sa ramana principalul punct de referinta in domeniul protectiei drepturilor omului in Europa si reamintind angajamentul sau de a lua masuri pentru a asigura eficienta pe termen lung a sistemului de control instituit prin Conventie,
reamintind caracterul subsidiar al mecanismului de control instituit prin Conventie, care presupune, conform art. 1, ca drepturile si libertatile garantate prin Conventie sa fie protejate mai intai prin dreptul intern si aplicate de autoritatile nationale,
exprimandu-si satisfactia in aceasta privinta pentru faptul ca astazi Conventia face parte din ordinea juridica interna a tuturor statelor membre,
subliniind ca, astfel cum prevede art. 13 din Conventie, statele membre s-au angajat ca orice persoana care poate pretinde, de o maniera justificata, o incalcare a drepturilor si libertatilor sale consacrate in Conventie sa aiba dreptul la o cale de recurs eficienta in fata unei instante nationale,
reamintind ca, dincolo de obligatia de a asigura existenta unor astfel de cai de recurs eficiente in sensul jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului (denumita in continuare Curtea), statele au obligatia generala de a remedia problemele care stau la baza incalcarilor constatate,
subliniind ca este de datoria statelor membre sa ia masuri in vederea asigurarii eficientei in drept si in practica a cailor de recurs interne si pentru ca acestea sa fie susceptibile sa conduca la o hotarare care sa vizeze temeinicia cererii si la un remediu adecvat al oricarei incalcari constatate,
luand nota de faptul ca natura si numarul cererilor aduse in fata Curtii si hotararile pe care aceasta le pronunta demonstreaza mai mult ca oricand necesitatea ca statele membre sa se asigure de o maniera eficace si conforma normelor in vigoare ca aceste cai de atac exista in orice situatie, in special in cazul duratei excesive a procedurilor jurisdictionale,
apreciind ca disponibilitatea cailor de recurs interne eficiente pentru toate afirmatiile justificabile referitoare la incalcari ale Conventiei ar trebui sa permita reducerea volumului de munca al Curtii, datorita, pe de o parte, reducerii numarului de cauze care ii parvin si, pe de alta parte, faptului ca tratarea circumstantiala a cauzelor pe plan national este capabila sa simplifice analiza lor ulterioara de catre Curte,
subliniind faptul ca imbunatatirea cailor de recurs la nivel national, in special cu privire la cauzele repetitive, ar trebui sa contribuie la reducerea volumului de munca al Curtii,
recomanda statelor membre, tinand cont de exemplele de buna practica din anexa:
I. sa se asigure, printr-o urmarire constanta, in lumina jurisprudentei Curtii, ca exista cai de recurs interne pentru orice persoana care pretinde intr-un mod justificabil o incalcare a Conventiei si ca aceste cai de recurs sunt efective, in masura in care sunt susceptibile sa conduca la o hotarare care sa vizeze temeinicia cererii si la un remediu adecvat al oricarei incalcari constatate;
II. sa reanalizeze, in urma hotararilor Curtii care constata nereguli structurale sau generale in dreptul sau practica statului, caracterul efectiv al cailor de recurs interne existente si, daca este cazul, sa implementeze cai de recurs efective pentru a evita aducerea in fata Curtii a unor cauze repetitive;
III. sa acorde o atentie deosebita, in cadrul pct. I si II de mai sus, existentei unor cai de recurs efective in cazul in care se pretinde intr-un mod justificabil durata excesiva a procedurilor jurisdictionale.
Il insarcineaza pe secretarul general al Consiliului Europei sa utilizeze mijloacele necesare pentru a putea acorda asistenta adecvata statelor membre, pentru a le ajuta sa puna in aplicare prezenta recomandare."

IN DREPT

I. Asupra pretinsei incalcari a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Conventie
52. Reclamantul se plange de faptul ca pana in prezent nu s-a putut bucura de dreptul la despagubire, astfel cum a fost recunoscut prin cele doua decizii din 5 aprilie si 17 mai 2002 ale Comisiei judetene pentru aplicarea Legii nr. 18/1991, cu incalcarea dreptului sau la respectarea bunurilor. Acesta invoca art. 1 din Protocolul nr. 1 la Conventie, care prevede urmatoarele:
"Orice persoana fizica sau juridica are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decat pentru cauza de utilitate publica si in conditiile prevazute de lege si de principiile generale ale dreptului international.
Dispozitiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le considera necesare pentru a reglementa folosinta bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contributii sau a amenzilor."
53. Guvernul se opune acestor sustineri.
A. Asupra admisibilitatii
54. Curtea constata ca acest capat de cerere nu este vadit neintemeiat in sensul art. 35 § 3 din Conventie. De asemenea, Curtea observa ca nu este afectat de niciun alt motiv de inadmisibilitate. Prin urmare, trebuie declarat admisibil.
B. Asupra fondului
1. Argumentele partilor
55. Reclamantul considera ca, in general, statul roman a incalcat de doua ori dreptul la respectarea bunurilor beneficiarilor legilor privind retrocedarile: in primul rand, prin faptul ca a schimbat in mod repetat procedurile stabilite de aceste legi si, in al doilea rand, prin faptul ca a omis sa adopte cu celeritate regulamente de aplicare, drept care partile interesate nu au putut sa intre in posesia bunurilor lor sau sa incaseze despagubiri o perioada indelungata.
Potrivit afirmatiilor reclamantului, dreptul sau la restituire sau despagubire este un drept patrimonial protejat de art. 1 din Protocolul nr. 1, deoarece dreptul sau de creanta impotriva statului a fost recunoscut fara echivoc de toate autoritatile.
Din momentul in care statul a stabilit conditiile care trebuiau intrunite pentru a beneficia de dreptul la retrocedare ar fi trebuit adoptate rapid reguli care sa permita exercitarea acestui drept. In caz contrar, el ar fi trebuit sa fie autorizat fie sa negocieze valoarea despagubirilor in schimbul terenului sau, fie sa obtina aceste despagubiri pe cale judiciara. Or, pe langa faptul ca modificarile repetate ale procedurilor de stabilire si acordare a despagubirilor au afectat in mod substantial dreptul sau, transformandu-l intr-un drept iluzoriu, in plus, aceste proceduri au incalcat regulile cu caracter general cuprinse in art. 44 si 52 din Constitutie.
In ultimul rand, reclamantul arata ca, pana in prezent, nu a incasat vreo despagubire in schimbul terenului sau si nici nu a putut sa obtina vreo despagubire care sa acopere prejudiciul ce rezulta din imposibilitatea de a-si exercita dreptul la restituirea proprietatii din anul 2000 pana astazi.
56. Guvernul nu contesta faptul ca dreptul reclamantului la o despagubire isi are originea in deciziile administrative din 5 aprilie si 17 mai 2002. Cu toate acestea, valoarea despagubirilor ar fi trebuit sa fie stabilita prin masuri de aplicare a legilor privind restituirea proprietatilor, pe care Guvernul s-a angajat sa le adopte cel tarziu la data de 30 iunie 2004. Aceste masuri au fost in cele din urma adoptate prin Hotararea Guvernului nr. 1.546/2004. Pe cale de consecinta, Guvernul apreciaza ca interesul patrimonial de care dispunea reclamantul nu putea fi executoriu inainte de adoptarea acestei ultime hotarari. Mai mult decat atat, intrucat nici valoarea despagubirii si nici data la care trebuia efectuata plata nu au fost stabilite in cazul reclamantului, creanta acestuia nu este nici exigibila, nici certa in sensul legii interne si, prin urmare, nu constituie un bun in sensul art. 1 din Protocolul nr. 1.
57. Guvernul considera ca prezenta cauza nu poate fi comparata cu Cauza Broniowski impotriva Poloniei ([MC], nr. 31.443/96, CEDO 2004-V), deoarece, contrar autoritatilor poloneze, care, prin atitudinea lor, au impus limitari succesive ale dreptului reclamantului de a beneficia de o creanta impotriva statului, transformandu-l astfel intr-un drept iluzoriu si afectandu-i insasi substanta, autoritatile romane si-au indeplinit obligatia de a crea un cadru legislativ pentru punerea in aplicare a dreptului reclamantului de a incasa despagubirile. Mai mult, toate actele normative adoptate in aplicarea art. 40 din Legea nr. 1/2000 stabilesc o metoda obiectiva de calcul al despagubirilor, bazandu-se pe practica economica la nivel international, si anume pretul mediu al cerealelor la bursa din Chicago. Prin urmare, nivelul despagubirilor astfel fixate poate fi considerat rezonabil.
In orice caz, Guvernul considera ca intarzierea in stabilirea despagubirilor pe care reclamantul este indreptatit sa le primeasca este justificata, asadar "necesara intr-o societate democratica", din cauza dificultatii reorganizarii agriculturii in urma legilor privind retrocedarile, reorganizare in care au fost implicate mai multe ministere: Ministerul Internelor si Administratiei, Ministerul Agriculturii, Padurilor si Dezvoltarii Rurale, precum si Ministerul Finantelor Publice.
In esenta, Guvernul apreciaza ca reclamantul nu s-a aflat niciodata intr-o stare de incertitudine in ceea ce priveste dreptul sau, care nu a devenit niciodata iluzoriu sau lipsit de orice continut.
2. Aprecierea Curtii
A. Asupra existentei unei ingerinte in dreptul la respectarea "bunurilor" reclamantului
58. Curtea reaminteste ca, in conformitate cu jurisprudenta sa, un reclamant nu poate sustine o incalcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Conventie decat in masura in care deciziile pe care le contesta se refera la "bunurile" sale in sensul acestei prevederi. Notiunea de "bunuri" poate cuprinde atat "bunuri actuale", cat si valori patrimoniale inclusiv, in anumite situatii bine stabilite, creante al caror titular demonstreaza ca acestea au o baza suficienta in dreptul intern si in virtutea carora reclamantul poate pretinde ca are cel putin o "speranta legitima" sa obtina exercitarea efectiva a unui drept de proprietate (a se vedea Draon impotriva Frantei [MC], nr. 1.513/03, § 65, CEDO 2005-IX).
De asemenea, Curtea a mai afirmat ca speranta de a obtine recunoasterea subzistentei unui fost drept de proprietate ce s-a aflat o perioada lunga de timp in imposibilitate de exercitare efectiva nu poate fi considerata un bun in sensul art. 1 din Protocolul nr. 1. De acelasi regim beneficiaza si o creanta conditionala care se stinge prin nerealizarea conditiei (Printul Hans-Adam II de Liechtenstein impotriva Germaniei [MC], nr. 42.527/98, § 83, CEDO 2001-VIII).
In schimb, atunci cand un stat contractant, dupa ce a ratificat Conventia, inclusiv Protocolul nr. 1, adopta o legislatie care prevede restituirea totala sau partiala a bunurilor confiscate de catre unui regim anterior, o legislatie similara poate fi considerata ca si cum ar genera un nou drept de proprietate protejat de art. 1 din Protocolul nr. 1 in favoarea persoanelor care intrunesc conditiile de restituire. Acelasi principiu se poate aplica si in privinta dispozitiilor de restituire sau de despagubire stabilite in baza unei legislatii adoptate inainte de ratificarea Conventiei, daca aceasta legislatie ramane in vigoare dupa ratificarea Protocolului nr. 1 (a se vedea, printre altele, Kopecky impotriva Slovaciei [MC], nr. 44.912/98, paragrafele 35 si 48-52, CEDO 2004-IX, Broniowski impotriva Poloniei [MC], nr. 31.443/96, § 125, CEDO 2004-V).
In acelasi context, Curtea a statuat deja ca atunci cand principiul restituirii proprietatilor confiscate in mod abuziv a fost deja adoptat de catre un stat, incertitudinea cu privire la punerea in practica a acestui principiu, fie ea de ordin legislativ, administrativ sau legat de practicile aplicate de autoritati, poate genera, atunci cand persista in timp si in lipsa unei reactii coerente si rapide din partea statului, o omisiune a acestuia de a-si indeplini obligatia de a asigura exercitarea efectiva a dreptului de proprietate garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 (hotararea Broniowski mentionata mai sus, Paduraru impotriva Romaniei, nr. 63.252/00, paragrafele 92 si 112, 1 decembrie 2005).
59. In speta, reclamantul a fost informat in luna iunie 2000 ca cererea sa de restituire formulata in temeiul Legii nr. 1/2000 pentru un teren in suprafata de 16,63 ha a fost admisa. Dreptul reclamantului la restituire a fost ulterior confirmat in mod constant si regulat de catre autoritati, fiind asadar stabilit cu certitudine in dreptul intern, asa cum era si obligatia de despagubire in caz de nerestituire in natura, astfel cum reiese din deciziile din 5 aprilie si 17 mai 2002, care valideaza inscrierea creantelor reclamantului pentru intregul teren.
#PAGEBREAK#
De altfel, acest aspect nu este contestat de Guvern.
In aceste circumstante, Curtea considera ca reclamantul avea un "interes patrimonial" suficient de bine stabilit in dreptul intern, cert, irevocabil si exigibil, cu privire la care considera ca intra in sfera de aplicare a notiunii de bun in sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Conventie. Prin urmare, nerestituirea terenului pana in prezent, in lipsa acordarii oricarei despagubiri, constituie o ingerinta in dreptul reclamantului la respectarea bunurilor sale.
60. Curtea reaminteste ca, in conformitate cu jurisprudenta sa constanta, neexecutarea unei hotarari care recunoaste un drept de proprietate constituie o ingerinta in sensul primei teze a primului alineat al art. 1 din Protocolul nr. 1, care enunta principiul general al respectarii proprietatii (vezi Burdov impotriva Rusiei, nr. 59.498/00, § 40, CEDO 2002-III, Ramadhi si alti 5 impotriva Albaniei, nr. 38.222/02, paragrafele 76-77, 13 noiembrie 2007).
61. Prin urmare, Curtea trebuie sa analizeze daca ingerinta denuntata se justifica din perspectiva acestei prevederi.
B. Asupra justificarii ingerintei
62. Art. 1 din Protocolul nr. 1 prevede inainte de toate si cu precadere ca o ingerinta a autoritatii publice in exercitarea dreptului la respectarea bunurilor sa fie legala. Curtea doreste sa reaminteasca faptul ca suprematia dreptului, unul dintre principiile fundamentale intr-o societate democratica, este inerenta tuturor articolelor Conventiei. Principiul legalitatii presupune si existenta unor norme de drept intern suficient de accesibile, precise si previzibile in aplicarea lor (Ex-Regele Greciei si altii impotriva Greciei [MC], nr. 25.701/94, § 79 CEDO 2000-XII, (Beyeler impotriva Italiei [MC], nr. 33.202/96, § 109-110, CEDO 2000-I; Fener Rum Patrikli_i impotriva Turciei, nr. 14.340/05, § 70, 8 iulie 2008).
63. Curtea constata ca daca posibilitatea de a transforma creanta impotriva statului avand ca obiect restituirea intr-o creanta privind dreptul la despagubire era clar prevazuta de art. 3 si 4 din Legea nr. 1/2000 (paragraful 34 de mai sus), situatia este mai putin clara pentru neexecutarea creantei in despagubire si chiar si mai putin clara pentru transformarea acestei creante din nou, dupa 6 ani de neexecutare, intr-o creanta privind restituirea bunului (paragraful 27 de mai sus).
64. Referitor la creanta in despagubire, Curtea observa, fara sa fie nevoie sa realizeze o interpretare a dreptului intern, pentru care judecatorul intern este mai avizat, ca executarea sa era reglementata de Legea nr. 1/2000. Cu toate acestea, aceasta norma a suferit multe modificari, atat ca numar, cat si ca amploare (vezi paragrafele 34-44 de mai sus), incat claritatea si previzibilitatea impuse de notiunea de "legalitate" au fost grav afectate.
65. Astfel, prevederile relevante ale Legii nr. 1/2000 nu definesc cu exactitate momentul in care ia nastere dreptul la despagubire. Prin prisma procedurii stabilite de Legea nr. 1/2000 (paragraful 34 de mai sus) si in scopul prezentei cauze, Curtea este totusi pregatita sa considere ca creanta reclamantului s-a nascut cel mai devreme in momentul in care a fost informat despre lipsa unui teren disponibil, adica la data de 6 octombrie 2000, si cel mai tarziu in momentul validarii inscrierii acestei creante in registrul creantelor, adica la data de 5 aprilie si, respectiv, 17 mai 2002.
66. In ceea ce priveste valoarea creantei, Curtea observa ca aceasta ar fi trebuit mentionata in tabelul creantelor in momentul validarii sale (paragraful 36 de mai sus). Or, aceasta mentiune nu exista in speta si pana in prezent statul nici nu a stabilit si nici nu a achitat creanta datorata reclamantului pentru terenul nerestituit. In acest sens, Curtea constata ca termenul legal pentru adoptarea normelor de aplicare a art. 40 din Legea nr. 1/2000 a fost prelungit in mod expres de mai multe ori, pana in luna iulie 2004, fara ca el sa fie in final respectat, deoarece normele adoptate au intrat in vigoare abia in luna octombrie. Ulterior, in luna iulie 2005, toate prevederile referitoare la retrocedari, inclusiv cele privind stabilirea valorii si plata despagubirilor, au fost reformulate prin Legea nr. 247/2005 si prin regulamentul sau de aplicare, adoptat la data de 15 septembrie 2005 (paragrafele 38-39 de mai sus), care au fost din nou modificate in mod substantial prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 81/2007.
67. In ceea ce priveste transformarea din nou a creantei in despagubire intr-o obligatie in sarcina statului de restituire in natura (paragraful 27 de mai sus), Curtea observa ca Guvernul nu a invocat nicio prevedere legala care sa permita o astfel de modificare, ceea ce apare asadar ca fiind total lipsita de temei legal.
68. Aceste considerente ar putea sa fie suficiente prin ele insele pentru a ii permite Curtii sa constate ca ingerinta in dreptul reclamantului la respectarea bunurilor sale nu era "prevazuta de lege". Cu toate acestea, ea nu considera necesar sa statueze daca ingerinta respectiva era legala in sensul notiunii de suprematie a dreptului, avand in vedere concluziile sale de mai jos.
69. Pentru a stabili daca a fost pastrat un just echilibru intre cerintele interesului general al comunitatii si imperativele apararii dreptului la respectarea bunurilor reclamantului, Curtea este chemata sa analizeze daca termenul necesar autoritatilor romane pentru a ii restitui reclamantului terenul sau de a ii plati o despagubire nu a supus partea interesata unei sarcini disproportionate si excesive. Curtea reitereaza faptul ca statele dispun de o marja larga de apreciere pentru a stabili ceea ce este in interesul public, mai ales atunci cand este vorba de adoptarea si aplicarea unor masuri de reforma economica sau de justitie sociala (hotararea Ramadhi si alti 5 mentionata mai sus, § 79).
70. In speta, au trecut mai mult de 8 ani de la decizia de restituire catre reclamant a suprafetei de 16,63 ha de teren si mai mult de 6 ani de la validarea inscrierii creantei sale impotriva statului, fara ca acesta sa obtina executarea acestor decizii sau cea mai mica despagubire in locul terenurilor si pentru intarzierea in executare. Actionand astfel, autoritatile l-au impiedicat pe reclamant sa se bucure de bunul la care are dreptul de mai multi ani.
71. Guvernul a oferit ca justificare dificultatile legate de organizarea administratiei, obligata sa puna in aplicare legile privind retrocedarile. Cu toate acestea, Curtea constata ca dificultatile de ordin organizatoric ale autoritatilor competente in implementarea masurilor privind retrocedarile sunt consecinta modificarilor repetate pe cale legislativa ale mecanismului de restituire. Curtea a considerat deja ca aceste modificari au fost inoperante in plan practic si ca au creat un climat de incertitudine juridica (a se vedea, printre numeroasele hotarari impotriva Romaniei, Strain si altii, nr. 57.001/00, § 56, CEDO 2005-VII, 21 iulie 2005, Paduraru citata anterior, § 98-99; Porteanu, nr. 4.596/03, § 34, 16 februarie 2006, Radu, nr. 13.309/03, § 34, 20 iulie 2006). Curtea profita de aceasta ocazie pentru a arata ca aceasta incertitudine a fost denuntata de diferite instante judecatoresti romane, inclusiv de instanta suprema (a se vedea paragrafele 48 si 49 in fine de mai sus), care au incercat, fara un succes durabil, sa elimine "echivocul situatiilor juridice incerte" si "sa sanctioneze lipsa de diligenta din partea autoritatilor competente".
72. Deoarece Guvernul nu a adus niciun element pentru a justifica incalcarea dreptului reclamantului, Curtea nu vede niciun motiv sa se abata de la analiza pe care a facut-o in cauzele mentionate mai sus. Aceasta nu poate decat sa constate ca situatia aratata mai sus rezulta dintr-o activitate normativa excesiva si, in final, foarte ineficienta, astfel cum o demonstreaza statisticile publicate in acest sens (paragraful 46 de mai sus).
73. In aceste conditii, chiar presupunand ca Guvernul ar fi putut demonstra ca ingerinta in dreptul reclamantului era prevazuta de lege si servea unei cauze de utilitate publica, Curtea apreciaza ca justul echilibru care trebuie pastrat intre protectia proprietatii reclamantului si cerintele interesului general a fost distrus si ca reclamantul a suportat o sarcina speciala si exorbitanta. Prin urmare, a avut loc incalcarea art. 1 din Protocolul nr. 1.
II. Asupra aplicarii art. 46 si 41 din Conventie
A. Articolul 46 din Conventie
74. Conform acestei prevederi:
"1. Inaltele parti contractante se angajeaza sa se conformeze hotararilor definitive ale Curtii in litigiile in care ele sunt parti.
2. Hotararea definitiva a Curtii este transmisa Comitetului Ministrilor care supravegheaza executarea ei."
75. Curtea constata ca incalcarea dreptului reclamantului, astfel cum este el garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1, isi are originea intr-o problema majora ce rezulta dintr-o disfunctionalitate a legislatiei romane si dintr-o practica administrativa care a afectat si mai poate inca afecta in viitor un mare numar de persoane (a se vedea paragraful 46 de mai sus). Obstacolul nejustificat in calea exercitarii de catre reclamant a "dreptului sau la respectarea bunurilor" nu a fost cauzat de un incident izolat si nici nu este imputabil turnurii deosebite pe care au luat-o evenimentele in cazul sau; el rezulta dintr-un cadru legal, reglementar si administrativ care s-a dovedit a fi neadecvat, implementat de autoritati vizand o categorie determinata de cetateni, si anume beneficiarii masurilor de retrocedare a bunurilor nationalizate sau confiscate de statul comunist.
76. Existenta acestei probleme si caracterul sau sistemic au fost deja recunoscute de autoritatile romane, fiind confirmate prin mai multe decizii ale Inaltei Curti de Casatie si Justitie, precum si prin ordonanta de urgenta a Guvernului mentionate in prezenta hotarare (paragrafele 41 si 48 de mai sus). Astfel, in Decizia sa din data de 4 aprilie 2006, Inalta Curte de Casatie si Justitie a denuntat lipsa de diligenta a autoritatilor competente in materie de retrocedare si a statuat ca trebuia "eliminat cat mai rapid posibil echivocul situatiilor juridice incerte". La randul sau, Guvernul a subliniat dificultatile existente in punerea in posesie a beneficiarilor legilor privind retrocedarile si, chiar mai mult, in respectarea angajamentelor internationale asumate de Romania. Subscriind la aceste aprecieri, Curtea a constatat ca faptele cauzei dezvaluie existenta unei imperfectiuni in ordinea juridica romana, care a condus la situatia ca o intreaga categorie de particulari s-au vazut ori se vad inca in imposibilitatea de a se bucura de bunurile lor.
77. Numarul de cereri adresate Curtii, hotararile care constata incalcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 si, in anumite cazuri, a art. 6 din Conventie, precum si miile de dosare privind restituirea de bunuri trimise la ANRP si nesolutionate intr-un termen rezonabil demonstreaza ca mecanismul ales pentru restituirea bunurilor confiscate sau nationalizate de stat in perioada comunista nu a fost implementat intr-un mod compatibil cu art. 1 din Protocolul nr. 1. Intr-adevar, Curtea a pronuntat dupa 28 octombrie 1999, data Hotararii Brumarescu impotriva Romaniei [MC] (nr. 28.342/95, § CEDO 1999-VII), cateva zeci de hotarari care au dus la constatarea incalcarii art. 1 din Protocolul nr. 1 din cauza functionarii, considerate incompatibile cu acest articol, a mecanismului de restituire a bunurilor care ii privesc pe beneficiarii unui drept la restituirea unor imobile. Caracterul repetitiv al incalcarilor constatate, dublat de constatarea disfunctionalitatii mecanismului de restituire, care ii priveste de aceasta data pe beneficiarii unui drept de restituire a unor terenuri, indica faptul ca exista o acumulare de incalcari identice, ce reflecta o situatie ce dureaza la nesfarsit, care nu s-a remediat inca si pentru care justitiabilii nu dispun de nicio cale de atac interna.
78. Pe deasupra, peste o suta de cereri aflate pe rolul Curtii, introduse de persoane la care se refera legile privind retrocedarile, ar putea da ocazia, in viitor, unor noi hotarari care constata incalcarea Conventiei. Acest fapt nu este numai un factor agravant in ceea ce priveste responsabilitatea statului fata de Conventie pentru o situatie trecuta sau actuala, ci si o amenintare pentru eficienta pe viitor a mecanismului de control implementat de Conventie, avand in vedere volumul excesiv de lucru pe care il genereaza aceasta situatie.
79. In acest sens, Curtea reaminteste ca, in conditiile art. 46, inaltele parti contractante se obliga sa se conformeze hotararilor definitive pronuntate de Curte in litigiile in care ele sunt parti, Comitetul Ministrilor fiind insarcinat sa supravegheze executarea acestor hotarari. Din aceasta rezulta in special ca, atunci cand Curtea constata o incalcare, statul parat are obligatia juridica nu numai de a le plati partilor interesate sumele alocate cu titlu de reparatie echitabila prevazuta de art. 41, ci si de a alege, sub controlul Comitetului Ministrilor, masurile generale si/sau, daca este cazul, individuale, care trebuie integrate in ordinea sa juridica interna pentru a pune capat incalcarii constatate de Curte si pentru a-i inlatura, pe cat posibil, consecintele. Statul parat ramane liber, sub controlul Comitetului Ministrilor, sa aleaga mijloacele prin care sa isi indeplineasca obligatia juridica cu privire la art. 46 din Conventie (Scozzari si Giunta impotriva Italiei [MC], nr. 39.221/98 si 41.963/98, § 249, CEDO 2000-VIII si Broniowski citata anterior, § 192), cu respectarea principiului subsidiaritatii, astfel incat Curtea sa nu fie obligata sa reitereze constatarea incalcarii intr-o lunga serie de cauze identice.
80. Mai mult, din Conventie, si in special din art. 1 al acesteia, rezulta ca, prin ratificarea Conventiei, statele contractante se angajeaza sa procedeze in asa fel incat dreptul lor intern sa fie compatibil cu aceasta (Maestri impotriva Italiei [MC], nr. 39.748/98, § 47, CEDO 2004-I).
81. In ceea ce priveste masurile destinate sa garanteze eficienta mecanismului stabilit de Conventie, Curtea atrage atentia asupra rezolutiei [Rez (2004)3] si recomandarii [Rec (2004)6] a Comitetului Ministrilor al Consiliului Europei, adoptate la data de 12 mai 2004 (a se vedea paragrafele 50 si 51 de mai sus).
82. Desi, in principiu, nu este de datoria Curtii sa stabileasca posibilele masuri de redresare adecvate pentru ca statul parat sa se achite de obligatiile sale cu privire la art. 46 din Conventie, tinand cont de situatia cu caracter structural pe care o constata (a se vedea paragraful 71 de mai sus), Curtea observa ca se impun fara nicio indoiala masuri generale la nivel national in cadrul executarii prezentei hotarari.
83. Pentru a ajuta statul parat sa isi indeplineasca obligatiile prevazute la art. 46, Curtea a incercat sa indice, cu titlu pur orientativ, tipul de masuri pe care statul roman le-ar putea lua pentru a pune capat situatiei structurale constatate in speta. Aceasta considera ca statul parat trebuie, inainte de toate, fie sa elimine orice obstacol aflat in calea exercitarii efective a dreptului numeroaselor persoane afectate de situatia considerata de Curte ca fiind contrara Conventiei, cum este cazul reclamantului, fie sa ofere o redresare adecvata. Statul parat trebuie asadar sa garanteze prin masuri legale si administrative adecvate realizarea efectiva si rapida a dreptului la restituire, indiferent daca este vorba de o restituire in natura sau de acordarea unei despagubiri, conform principiului suprematiei dreptului si al legalitatii protectiei drepturilor patrimoniale, enuntate in art. 1 din Protocolul nr. 1, tinand cont de principiile enuntate de jurisprudenta Curtii in materie de despagubire (Hotararea Broniowski citata anterior, paragrafele 147-151, 176 si 186). Aceste obiective ar putea fi atinse, de exemplu, prin modificarea mecanismului de retrocedare actual, cu privire la care Curtea a constatat anumite puncte slabe, si implementarea de urgenta a unor proceduri simplificate si eficiente, bazate pe masuri legislative si reglementare coerente, care sa poata pastra un just echilibru intre diferitele interese aflate in joc.
B. Articolul 41 din Conventie
84. Conform art. 41 din Conventie,
"In cazul in care Curtea declara ca a avut loc o incalcare a Conventiei sau a protocoalelor sale si daca dreptul intern al inaltei parti contractante nu permite decat o inlaturare incompleta a consecintelor acestei incalcari, Curtea acorda partii lezate, daca este cazul, o reparatie echitabila."
1. Prejudiciu
85. Mostenitorul reclamantului solicita suma de 190.000.000 euro (EUR) pentru a compensa pierderea dreptului sau patrimonial. Conform estimarii sale, aceasta suma corespunde valorii terenului nerestituit, in suprafata de 16,63 ha, pentru care nu a obtinut o reparatie. In plus, el solicita suma de 75.000.000 EUR pentru beneficiul nerealizat din perioada de peste 10 ani in care nici el si nici tatal lui nu au putut profita de pe urma bunului lor.
De asemenea, el arata ca problemele intampinate timp de mai multi ani de catre reclamant pentru a intra in posesia bunului ce i-a apartinut au contribuit la agravarea starii sale de sanatate si, prin urmare, la decesul sau. Mostenitorul reclamantului roaga Curtea sa ii acorde o despagubire de 191.000 EUR pentru prejudiciul moral pe care l-a suferit din cauza sentimentelor de incertitudine si de frustrare, precum si din cauza tensiunii resimtite de el si de tatal sau ca urmare a imposibilitatii de a-si exercita dreptul patrimonial.
86. Guvernul a depus o expertiza efectuata pe baza unor informatii oferite de Primaria Catunele in ceea ce priveste preturile terenurilor afectate de exploatarile miniere situate in judetul Gorj. Astfel, terenul reclamantului este evaluat la 78.170 lei (RON), respectiv 20.517 EUR.
#PAGEBREAK#
In plus, Guvernul considera ca, in conformitate cu jurisprudenta Curtii, reclamantul nu poate solicita despagubire pentru lipsa de folosinta.
In sfarsit, el arata ca, reclamantul fiind decedat, fiul sau nu poate invoca niciun prejudiciu moral din cauza nerestituirii terenului.
87. Curtea reaminteste ca o hotarare care constata o incalcare atrage pentru statul parat obligatia de a pune capat incalcarii si de a-i inlatura consecintele, astfel incat sa restabileasca, pe cat posibil, situatia anterioara incalcarii (Iatridis impotriva Greciei (reparatie echitabila) [MC], nr. 31.107/96, § 32, CEDO 2000-XI).
Daca tipul incalcarii permite o restitutio in integrum, incumba statului parat sa o efectueze, Curtea neavand nici competenta, nici posibilitatea practica de a o efectua ea insasi. Daca, in schimb, dreptul national nu permite sau permite doar o inlaturare incompleta a consecintelor incalcarii, art. 41 abiliteaza Curtea sa ii acorde partii lezate, daca este cazul, reparatia pe care o considera adecvata (Brumarescu impotriva Romaniei (reparatie echitabila) [MC], nr. 28.342/95, § 20, CEDO 2000-I). In exercitarea acestei atributii, ea dispune de o anumita latitudine; adjectivul "echitabil" si expresia "daca este cazul" demonstreaza acest lucru.
Printre elementele luate in considerare de Curte, atunci cand statueaza in materie, se numara prejudiciul material, si anume pierderile suferite efectiv ca urmare directa a incalcarii pretinse, si prejudiciul moral, respectiv dezdaunarea starii de angoasa, a neplacerilor si a incertitudinilor ce rezulta din aceasta incalcare, precum si alte daune nepatrimoniale (a se vedea, printre altele, Ernestina Zullo impotriva Italiei, nr. 64.897/01, § 25, 10 noiembrie 2004).
Mai mult, atunci cand diferitele elemente care constituie prejudiciul nu pot face obiectul unui calcul exact sau atunci cand distinctia dintre daunele materiale si daunele morale se dovedeste a fi dificila, Curtea poate fi determinata sa le analizeze de o maniera globala (vezi Comingersoll impotriva Portugaliei [MC], nr. 35.382/97, § 29, CEDO 2000-IV).
88. In speta, tinand cont de tipul incalcarii constatate, Curtea considera ca reclamantul a suferit un prejudiciu material si moral considerabil si ca acest prejudiciu nu este suficient compensat prin constatarile incalcarii.
89. Curtea apreciaza ca restituirea terenului sau plata despagubirilor validate prin deciziile din 5 aprilie si 17 mai 2002 si calculate conform criteriilor stabilite de legislatia romana (paragraful 38 de mai sus) l-ar pune pe reclamant, pe cat posibil, intr-o situatie echivalenta cu cea in care s-ar fi aflat daca cerintele art. 1 din Protocolul nr. 1 nu ar fi fost incalcate. Cu toate acestea, tinand cont de constatarile prezentei hotarari din care reiese ca sistemul actual de retrocedare nu este eficient, Curtea apreciaza ca nu are alta optiune decat sa acorde suma care, in opinia sa, ar constitui o solutionare definitiva si completa a prezentului litigiu patrimonial (a se vedea, printre altele, Ramadhi si alti 5 impotriva Albaniei citata anterior, § 101).
90. Pe baza elementelor aflate in posesia sa si statuand in echitate, conform art. 41 din Conventie, Curtea ii aloca reclamantului suma de 115.000 EUR cu titlu de daune materiale si morale.
2. Cheltuieli de judecata
91. Reclamantul nu a trimis nicio cerere privind cheltuielile efectuate in fata autoritatilor interne si in fata Curtii.
3. Dobanzi moratorii
92. Curtea considera potrivit ca rata dobanzii moratorii sa se bazeze pe rata dobanzii facilitatii de imprumut marginal a Bancii Centrale Europene, majorata cu 3 puncte procentuale.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

In unanimitate,

C U R T E A:

1. declara cererea admisibila;
2. hotaraste ca a avut loc incalcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 la Conventie;
3. hotaraste:
a) ca statul parat sa ii plateasca reclamantului, in termen de 3 luni de la data ramanerii definitive a prezentei hotarari, conform art. 44 § 2 din Conventie, suma de 115.000 EUR (una suta cincisprezece mii), care va fi convertita in lei romanesti, pentru ansamblul prejudiciilor suferite, plus orice suma care ar putea fi datorata cu titlu de impozit;
b) ca, incepand de la expirarea termenului mentionat mai sus si pana la efectuarea platii, aceasta suma sa se majoreze cu o dobanda simpla avand o rata egala cu cea a facilitatii de imprumut marginal a Bancii Centrale Europene valabila in aceasta perioada, majorata cu 3 puncte procentuale;
4. respinge cererea de reparatie echitabila in rest.
Intocmita in limba franceza, apoi comunicata in scris la data de 9 decembrie 2008, in conformitate cu art. 77 paragrafele 2 si 3 din Regulament.


Josep Casadevall,    Santiago Quesada,
presedinte                  grefier