Evolutia notiunii de titlu al statului

In Hotararea CEDO din Cauza Pãduraru împotriva României, publicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 514 din 14/06/2006, se face o trecere in revista a practicii judiciare din Romania in privinta abordarii conceptului de titlu al statului.

Actul a intrat in vigoare la data de 14 iunie 2006.

1. Noþiunea de "titlu" de proprietate ºi Decretul de naþionalizare nr. 92/1950
În dreptul român, noþiunea de "titlu" desemneazã actul juridic în virtutea cãruia se dobândeºte un drept de proprietate, cum ar fi, de exemplu, vânzarea, donaþia, succesiunea sau legea naþionalizãrii ºi aplicarea acesteia în practicã prin actele autoritãþilor administrative abilitate prin lege.

Unul dintre decretele de naþionalizare aplicate pe scarã largã în materie de imobile este Decretul nr. 92/1950, în virtutea cãruia numeroase imobile, identificate în listele anexate la decret ºi care aparþineau unor foºti industriaºi, mari proprietari funciari, bancheri ºi mari comercianþi, au fost naþionalizate. Art. II din decret excludea din domeniul sãu de aplicare imobilele ce aparþineau muncitorilor, funcþionarilor, micilor artizani, intelectualilor ºi pensionarilor.

2. Definiþia "titlului" statului în lumina jurisprudenþei existente pânã la data de 2 februarie 1995
Într-o primã etapã, în lipsa unei legislaþii speciale care sã reglementeze regimul juridic al imobilelor naþionalizate, instanþele s-au considerat competente sã analizeze litigiile referitoare la aceste imobile, în special cele naþionalizate prin aplicarea Decretului nr. 92/1950. În cadrul acestor litigii, instanþele naþionale s-au declarat competente sã judece dacã dispoziþiile diferitelor decrete de naþionalizare respectau condiþiile de fond ºi formã prevãzute de constituþiile în vigoare la momentul adoptãrii lor.

În decursul acestei prime etape, privarea de proprietate ce rezultã dintr-o naþionalizare era consideratã a fi efectuatã "cu titlu" dacã decretele, Constituþia ºi tratatele internaþionale la care România era parte fuseserã respectate la data aproprierii.

3. Reviriment de jurisprudenþã: imposibilitatea instanþelor de a stabili existenþa unui titlu al statului
Într-o a doua etapã, consecutivã revirimentului de jurisprudenþã al Curþii Supreme de Justiþie din 2 februarie 1995, instanþele naþionale nu s-au mai considerat competente sã analizeze aplicarea decretelor de naþionalizare ºi sã dispunã restituirea imobilelor naþionalizate prin aplicarea Decretului nr. 92/1950. Acestea au considerat cã reglementarea situaþiei juridice a naþionalizãrilor efectuate în aplicarea Decretului nr. 92/1950 prin raportare la dispoziþiile Constituþiei referitoare la dreptul de proprietate nu se putea face decât pe cale legislativã (vezi ºi Hotãrârea din cazul Brumãrescu împotriva României [GC], nr. 28.342/95, CEDO 1999-VII, p. 252, paragraful 37).

4. Definiþia "titlului" statului prin Hotãrârea Guvernului nr. 20/1996 pentru stabilirea Normelor metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situaþiei juridice a unor imobile cu destinaþia de locuinþe, trecute în proprietatea statului (Hotãrârea nr. 20/1996)
Într-o a treia etapã, statul a adoptat Legea nr. 112/1995, care permitea vânzarea cãtre chiriaºi a imobilelor trecute în patrimoniul statului în baza unui titlu. Restituirea imobilelor naþionalizate foºtilor proprietari sau moºtenitorilor acestora nu era posibilã decât dacã aceºtia locuiau în imobilele respective în calitate de chiriaºi sau dacã bunurile erau libere ºi nu fuseserã închiriate. În cazul bunurilor care nu îndeplineau aceste condiþii, foºtii proprietari erau îndreptãþiþi sã cearã despãgubiri.

Prin Hotãrârea nr. 20/1996, obligatorie pentru autoritãþile însãrcinate cu aplicarea legii, Guvernul a definit imobilele naþionalizate "cu titlu" ca fiind acele imobile ce au fost trecute în patrimoniul statului prin aplicarea unei dispoziþii legale. Conform aceleiaºi hotãrâri, Legea nr. 112/1995 nu se aplica în cazul imobilelor deþinute în fapt de stat, adicã în lipsa hotãrârii legale care sã constituie fundamentul juridic al dreptului sãu de proprietate, dat fiind faptul cã statul nu avea niciun titlu de proprietate asupra imobilelor respective.

Potrivit doctrinei, urmatã de practica instanþelor naþionale, "titlul" statului, aºa cum este el definit în Hotãrârea nr. 20/1996, implicã existenþa unei dispoziþii legale care sã permitã naþionalizarea. Simplul fapt cã statul invocã un act normativ în vigoare în timpul naþionalizãrii unui bun este suficient pentru ca aproprierea sã fie consideratã ca realizatã în baza unui titlu (F. Baias, B. Dumitrache ºi M. Nicolae, Regimul juridic al imobilelor preluate abuziv. Legea nr. 10/2001 comentatã ºi adnotatã, Ed. Rosetti, Bucureºti, 2002, vol. I, p. 73; în acelaºi sens, I. Adam, Legea nr. 10/2001. Regimul juridic aplicabil imobilelor preluate abuziv, Ed. All Beck, Bucureºti, 2003, p. 10; I. Adam, Drept civil. Drepturile reale, Ed. All Beck, Bucureºti, 2002, p. 319-323; Hotãrârea nr. 70/1998 a Curþii de Apel Ploieºti). În ceea ce priveºte Decretul nr. 92/1950, era aºadar suficient ca un imobil naþionalizat în temeiul sãu sã fie inclus în listele anexate decretului pentru a putea fi considerat ca fiind naþionalizat cu "titlu", independent de respectarea sau nerespectarea cerinþelor de fond ºi formã impuse de acest decret la data naþionalizãrii.

5. Definiþia "titlului" statului în lumina Hotãrârii Guvernului nr. 11/1997 pentru modificarea ºi completarea Normelor metodologice privind aplicarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situaþiei juridice a unor imobile cu destinaþia de locuinþe, trecute în proprietatea statului, stabilite prin Hotãrârea Guvernului nr. 20/1996 (Hotãrârea nr. 11/1997)
Dupã ce a vândut o parte a imobilelor considerate ca fiind naþionalizate "cu titlu" în baza Hotãrârii nr. 20/1996, într-o a patra etapã, marcatã prin adoptarea Hotãrârii nr. 11/1997, intratã în vigoare la data de 4 februarie 1997, Executivul a modificat ºi a completat definiþia imobilelor naþionalizate "cu titlu". Acesta a introdus o condiþie suplimentarã: conform art. 1 alin. 2 din aceastã hotãrâre, bunurile dobândite de stat în baza unui titlu erau cele apropriate prin respectarea cerinþelor decretelor în vigoare la data respectivã.

Aceeaºi hotãrâre prevedea cã:
"(...) 4. Imobilele cu destinaþia de locuinþã care au fost trecute în proprietatea statului prin încãlcarea dispoziþiilor legale în vigoare la data intrãrii lor în patrimoniul statului sau în lipsa unor reglementãri legale care sã constituie fundamentul juridic al dreptului de proprietate al statului sunt considerate ca trecute în proprietatea statului fãrã titlu ºi nu intrã în domeniul de aplicare al Legii nr. 112/1995.

5. Imobilele ce nu intrã în domeniul de aplicare al Legii nr. 112/1995 ºi pentru care statul nu deþine titlu de proprietate valabil pot face obiectul unei cereri de restituire sau de despãgubire conform dreptului comun. (...)"
Conform doctrinei, confirmatã de practica instanþelor naþionale, în baza Hotãrârii nr. 11/1997 sunt considerate ca fiind naþionalizate "fãrã titlu" nu numai imobilele apropriate în fapt, ci ºi cele apropriate fãrã respectarea cerinþelor legale impuse de decretul de naþionalizare (F. Baias, B. Dumitrache ºi M. Nicolae, citat mai sus, p. 74; în acelaºi sens, I. Adam, Legea nr. 10/2001, citatã mai sus, p. 11; I. Adam, Drept civil, citatã mai sus, p. 319; Hotãrârea nr. 510/2003 a Curþii Supreme de Justiþie).

30. Imobilele dobândite de stat în temeiul Decretului nr. 92/1950 erau considerate ca naþionalizate "cu titlu" dacã cerinþele legale prevãzute de art. I paragrafele 1-5 ºi de art. II din decret au fost respectate la data naþionalizãrii ºi dacã la aceastã datã persoana care figura ca proprietar pe listele anexate la decret era aceeaºi cu adevãratul proprietar.

6. Noua definiþie a "titlului" statului în lumina Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publicã ºi regimul juridic al acesteia (Legea nr. 213/1998)
Art. 6 alin. (1) din aceastã lege prevede urmãtoarele:
"(1) Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unitãþilor administrativ-teritoriale ºi bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dacã au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituþiei, a tratatelor internaþionale la care România era parte ºi a legilor în vigoare la data preluãrii lor de cãtre stat."

Dupã ce statul a vândut o parte din imobilele naþionalizate "cu titlu" în baza Hotãrârii nr. 11/1997, Legea nr. 213/1998 a introdus o nouã condiþie de "valabilitate" a titlului statului: valabilitatea dreptului de proprietate al statului devine subordonatã conformitãþii decretului de naþionalizare ºi actelor administrative de aplicare a acestuia cu Constituþia, tratatele internaþionale la care România era parte ºi legilor în vigoare la data la care bunurile respective au fost trecute în patrimoniul statului. Dimpotrivã, în lipsa unei asemenea conformitãþi, statul nu avea titlu valabil ºi, prin urmare, nu dobândise dreptul de proprietate asupra imobilului. În acest caz, fostul proprietar îl putea revendica în faþa instanþelor competente pentru a stabili "valabilitatea" titlului statului (F. Baias, B. Dumitrache ºi M. Nicolae, citat mai sus, p. 75; în acelaºi sens, I. Adam, Legea nr. 10/2001, citatã mai sus, p. 16; I. Adam, Drept civil, citatã mai sus, p. 324-330).

7. Poziþia contradictorie a instanþelor dupã intrarea în vigoare a Legii nr. 213/1998 în ceea ce priveºte "titlul" statului
Instanþele au admis acþiunile în revendicare introduse împotriva statului atunci când au considerat cã decretul de naþionalizare fusese aplicat cu încãlcarea condiþiilor enunþate de acesta (de exemplu, Hotãrârea nr. 860/1999 a Curþii de Apel Cluj ºi hotãrârile nr. 1.184/2000 ºi 1.787/2000 ale Curþii Supreme de Justiþie - aplicarea Decretului de naþionalizare nr. 92/1950 în cazul unei persoane excluse de la aplicarea sa; hotãrârile nr. 1.239/1999 ºi 1.293/1999 ale Curþii de Apel Constanþa - nerespectarea formalitãþilor administrative prevãzute de Decretul de naþionalizare nr. 223/1974).

În anumite cazuri, Curtea Supremã de Justiþie a hotãrât cã, prin aplicarea noii condiþii introduse de Legea nr. 213/1998, anumite decrete de naþionalizare încãlcau constituþiile în vigoare la momentul adoptãrii lor ºi tratatele internaþionale la care România era parte.
Astfel, prin Hotãrârea nr. 46/2003, Curtea Supremã de Justiþie a considerat cã Decretul nr. 92/1950 contravenea Constituþiei din 1948; în Hotãrârea nr. 2.078/2000, aceasta a considerat cã Decretul nr. 223/1974 era contrar Constituþiei din 1965 din cauza caracterului sãu discriminatoriu; în Hotãrârea nr. 2.434/2000, aceasta a considerat cã decretele nr. 218/1960 ºi nr. 712/1966 nu respectau dispoziþiile constituþiilor din 1952 ºi 1965. Aceastã practicã a fost urmatã de o parte a instanþelor [de exemplu, hotãrârile Curþii de Apel Braºov nr. 1.246R/2000 ºi 1.140R/1999 - publicate în M.M. Voicu ºi M. Popoacã, Dreptul de proprietate ºi alte drepturi reale. Tratat de jurisprudenþã 1991-2002, Editura Lumina Lex, Bucureºti, 2002, p. 342, care au constatat neconstituþionalitatea Decretului nr. 223/1974 (în raport cu Constituþia din 1965); Hotãrârea nr. 1.680/1998 a Curþii de Apel Bacãu, publicatã în M. Voicu, M. Popoacã, citatã mai sus, p. 333].

În celelalte cazuri, Curtea Supremã de Justiþie, urmatã de o altã parte a instanþelor, a considerat cã Decretul nr. 223/1974 a reprezentat un "titlu valabil" al statului (hotãrârile nr. 440/2003 ºi 709/2003, Curtea Supremã de Justiþie; nr. 1R/2001, Curtea de Apel Târgu Mureº; nr. 761R/2001 ºi 1.495R/2001, Curtea de Apel Braºov; nr. 2.062/1997 ºi 715/1999, Curtea de Apel Ploieºti, publicate în M. Voicu ºi M. Popoacã, citatã mai sus, p. 355).

Mai mult, dacã în hotãrârile nr. 3.696/2003 ºi nr. 4.009/2003 Curtea Supremã de Justiþie a considerat cã Decretul nr. 223/1974 era contrar Constituþiei din 1965 ºi Declaraþiei Universale a Drepturilor Omului din 1948, aceasta a considerat, în schimb, în Hotãrârea nr. 2.814/2004, cã decretul respectiv reprezintã un titlu valabil al statului.

În ceea ce priveºte Decretul nr. 92/1950, Curtea Supremã de Justiþie a considerat, în hotãrârile nr. 1.424/2001, nr. 1.945/2001 ºi nr. 46/2003, cã acesta contravine Constituþiei din 1948, în timp ce, prin hotãrârile nr. 1.005/2003 ºi nr. 634/2004, aceasta a considerat cã decretul respectiv reprezintã un "titlu valabil" al statului.