Interviu: De ce am rămas cu parlament bicameral și cu peste 300 de membri ai săi după Referendumul din 2009? Perspectiva constituțională a unui expert

În cele ce urmează, o analiză asupra divergenței dintre voința populară și configurația actuală a Parlamentului, o explicație a modului în care propunerea de revizuire a Constituției inițiată prin acel referendum a scăpat cumva unei analize serioase, eșuând mai degrabă ca o temă exploatată politic și, la nevoie, electoral.

1. avocatnet.ro: Din perspectiva dreptului constituțional, care este statutul juridic actual al rezultatului acelui referendum?

Bogdan Dima: Subiectul aceasta a suscitat nenumărate discuții și a sfârșit într-un soi de ”fiecare spune ce crede, după cum bate vântul”. Nici atunci când a fost propusă printr-un referendum consultativ de Președintele Băsescu, nici atunci când a fost utilizată ulterior în diverse discursuri publice de diverși actori politici, consecințele acestei propuneri de revizuire a Constituției nu au fost analizate obiectiv, la rece, sistematic. Tema a fost și a rămas mereu una pur politico - electorală. În contexte diferite, au zis și politicienii ce credeau că vrea să audă poporul, fără să înțeleagă sau să își asume până la capăt responsabilitatea pe care o au de a judeca riscurile unor propuneri majore asupra funcționării statului și a instituțiilor. Dar știm deja că politica irațională (în sensul de ”emoțională”) a fost întotdeauna mai atractivă decât decizia rațională.

Să revin la întrebarea punctuală pe care mi-ați adresat-o. Într-o primă fază, prin Decizia CCR 682/2012 s-a lăsat impresia că un referendum consultativ (cum a fost cel din 2009, când Președintele a întrebat poporul dacă este de acord cu un parlament unicameral și 300 de parlamentari), produce totuși niște obligații pentru instituțiile statului să pună în aplicare voința exprimată la referendum a cetățenilor. Chiar dacă consultativ, rezultatele validate ale unui referendum exprimă voința populară și voința populară nu poate fi ignorată de aleșii poporului. Așadar, singura diferență dintre un referendum decizional și unul obligatoriu este dată de caracterul efectului referendumului. În cazul referendumului decizional, efectul este direct, în sensul că se naște direct obligația de a pune în aplicare voința poporului (de exemplu, la revizuirea Constituției sau la demiterea Președintelui).

În cazul referendumului consultativ, efectul este indirect, în sensul că este necesară intervenţia altor organe, de cele mai multe ori a organului legislativ, pentru a pune în operă voinţa exprimată de corpul electoral. Zicea Curtea în această decizie că se impune ca ”autorităţile cu competenţe decizionale în domeniile vizate de problematica supusă referendumului (în cazul de faţă Parlamentul) să ia în considerare, să analizeze şi să identifice modalităţi de punere în practică a voinţei exprimate de popor. O altă viziune asupra efectelor referendumului consultativ l-ar reduce pe acesta la un exerciţiu pur formal, un simplu sondaj de opinie”.

În fine, prin Hotărârea 2/2019 prin care s-au validat rezultatele referendumului consultativ propus de Președintele Iohannis, Curtea Constituțională a mai atenuat din portița lăsată liberă în Decizia 682/2012 și a precizat expres că un referendum consultativ nu produce în mod direct efecte juridice. Mai pe românește, nu există obligații de a acționa în urma validării rezultatelor unui referendum. Însă, pentru că voința poporului a fost exprimată totuși, actorii statali cu rol decizional pot decide (deci nu au obligația!) inclusiv adoptarea unor acte cu caracter legislativ, în măsura în care aceasta este modalitatea prin care autoritățile decid să pună în operă rezultatul consultării populare, sau se pot abține abținere de a reglementa în sens contrar voinței exprimate de votanți. În sinteză, nu ești obligat să acționezi ca să pui în aplicare rezultatele referendumului consultativ, dar ar fi bine să ții cont de voința poporului când decizi în domeniul în care poporului a fost întrebat și s-a exprimat.

Bogdan Dima: Pentru că această temă, așa cum am mai zis, este una politico-electorală. În calculele electorale ale unora și ale altora dă bine să fie vânturată în anumite contexte. Problema reală aici este că nimeni nu a calculat, analizat, identificat toate consecințele unui astfel de demers. Au întreținut tema fără să îi explice consecințele. În puțina tradiție a constituționalismului românesc (de dragul discuției, să zicem că tradiția asta a început cu formarea României ca stat național și a fost pusă on hold de regimurile totalitare de sorginte fascistă și comunistă, pentru a fi redescoperită în forme noi după Revoluția din 1989), bicameralismul este un fel de bun câștigat. De altfel, în studiile de drept comparat, autorii au observat că statele cu democrație consolidată au în general parlamente bicamerale. Unicameralismul este mai potrivit pentru state mici (ca teritoriu și ca populație). Sau, dacă vorbim de alte regimuri politice, este mai potrivit pentru state cu regimuri autoritare sau totalitare.

Ca să simplific și să nu ajungem în alte teme mult mai complicate, voința poporului nu a fost pusă în practică nu pentru că această voință este greșită, ci pentru că întrebarea adresată poporului a fost greșită și a urmărit în realitate doar un scop electoral. Vom vedea în viitor dacă actualii parlamentari vor avea capacitatea de a înțelege ce se întâmplă cu ei și cu instituțiile statului. Știu doar că de vină nu este poporul pentru că a răspuns cum a considerat de cuviință la o întrebare cu răspuns indus, mai ales când este de notorietate faptul că în orice democrație, parlamentarii au un grad de încredere din ce în ce mai scăzut. Ideea nu este să elimini instituțiile democrației constituționale pentru că cei trimiși acolo nu sunt în stare să păstreze sau să câștige încrederea cetățenilor care i-au votat. De asemenea, nu este o decizie înțeleaptă să pui poporul împotriva parlamentului prin provocarea unor referendumuri consultative într-un context electoral. Asta arată cam cât valorează democrația constituțională pe aceste meleaguri.

3. avocatnet.ro: Care sunt obstacolele de natură juridică și, posibil, politică ce stau în calea implementării voinței exprimate prin referendum?

Bogdan Dima: Am auzit multe bazaconii în spațiul public. Unii susțineau doar ideea reducerii numărului de parlamentari la 300, uitând să mai spună și dacă susțin trecerea de la parlament bicameral la parlament unicameral. Într-un astfel de caz, te întrebi dacă s-a înțeles ceva din propunerea formulată pe vremuri de Președintele Băsescu sau este doar un simplu mesaj politic în context electoral: să arătăm cu orice preț oamenilor nemulțumiți că vrem să facem tăieri bugetare, suplețe instituțională. În fine, trecerea la un parlament bicameral presupune în mod esențial revizuirea Constituției.

Scăderea numărului de parlamentari fără schimbarea structurii parlamentului presupune doar o revizuire a legii electorale, prin creșterea normei de reprezentare. Dar aici poți da peste alte probleme, pentru că avem deja două norme de reprezentare în lege: un deputat la 73.000 locuitori și un senator la 168.000 locuitori, iar circumscripțiile electorale pentru alegerile parlamentare sunt organizate la nivel de județ. Sunt multe variante care pot fi avute în vedere, dar deocamdată nu a existat o reală voință a corpului legiuitor de a implementa rezultatele referendumului din 2009. Nu au o obligație directă în acest sens, cum a zis și Curtea Constituțională, dar nici nu au explicat coerent de ce nu pun în aplicare.

4. avocatnet.ro: Vedeți o soluție realistă în viitorul apropiat pentru rezolvarea acestei divergențe între voința populară exprimată prin referendum și configurația actuală a Parlamentului?

Bogdan Dima: În primul rând, eu nu văd o divergență între voința populară exprimată într-un anume context electoral din 2009, prin referendum consultativ și voința Parlamentelor care s-au succedat după 2009 și care au avut de luat decizii în alte contexte politice, economice, sociale sau electorale. În al doilea rând, pot să înțeleg forța simplificării mesajelor politice în comunicarea contemporană. Este ușor să spui, pe un fond acut de nemulțumire a oamenilor, că voința poporului nu este respectată de reprezentanții săi și să faci din asta o temă de campanie. Dar simplificarea nu reflectă adevărul obiectiv, documentat științific și nu explică toate riscurile asociate unei modificări majore aduse designului constituțional și electoral.

Părerea mea este una pe care am tot repetat-o: Constituția noastră este mai inteligentă decât cei care o interpretează și, în general, cei care au dorit să modifice constituția sunt cei care s-au simțit încorsetați de aceasta și nu vor să o respecte. Aceasta se întâmplă pentru că în opinia publică din România, dar și în mediul decizional politic nu s-a mai făcut, în special după 2003, o distincție clară între ce înseamnă politica constituțională și politica ordinară. Constituția nu se modifică pentru interese electorale de moment, ci doar în momente constituționale în care există o nevoie reală a societății de schimbare, iar nu una indusă de elitele politice partizane.

Dacă modifici Legea fundamentală pentru interese de moment sau dacă utilizezi discursul despre revizuirea Constituției pentru a justifica proiecte politice partizane ai garantat eșecul. Pentru că orice revizuire a Constituției se fundamentează pe gândire critică, pe analiza tuturor riscurilor și pe o proiecție de aplicare a Constituției pe perioade îndelungate, în contexte electorale diferite. Pentru un demers de modificare a constituției îți trebuie, așadar, atât un real moment constituțional fundamentat în dorința unei schimbări larg împărtășită la nivelul societății, cât și un alt tip de gândire decât gândirea înfierbântată de contexte electorale trecătoare. Până la urmă consolidarea democrației constituționale se face respectând Constituția țării, nu atacând-o sau criticând-o după cum bate vântul procentelor.

5. avocatnet.ro: A fost acest referendum o capcană politică ai cărei ”prizonieri” am rămas vreme de 16 ani?

Bogdan Dima: Nu cred că a fost o capcană, ci un instrument utilizat în scopuri electorale la acel moment. Cu succes aș zice, dar consecințele acelui demers pot naște monștri în alte contexte electorale. Suntem mai degrabă prizonierii propriilor neînțelegeri.

6. avocatnet.ro: Acest capitol trebuie încheiat cumva. Care sunt dezavantajele și avantajele celor două sisteme parlamentare puse în antiteză, cel actual și cel legitimat public prin referendum?

Bogdan Dima: Ceea ce contează cu adevărat pentru eficiența activității parlamentare nu este neapărat structura parlamentului care reflectă mai degrabă structura de stat, ci tipul de bicameralism pe care îl prevăd constituțiile. Din acest punct de vedere, România are cea mai proastă și ineficientă formă de bicameralism, în care senatorii și deputații reflectă aceeași populație, au aceeași durată a mandatului și competențe aproape identice. Pentru a asigura o mai mare reprezentare a intereselor societății și un control reciproc mai eficient în activitatea de legiferare, o cameră trebuie să devină în mod real decizională, iar cealaltă ponderatoare, să elimine excesele primei camere.

Însă, faptul că avem un bicameralism prost și ineficient nu înseamnă că trebuie să trecem de la bicameralism la unicameralism, ci înseamnă că trebuie să eficientizăm bicameralismul. În fine, structura parlamentului ar trebui corelată și cu singura reformă majoră și mereu amânată, anume reforma administrativ-teritorială a statului. În lumea în care trăim, nu mai putem asigura eficiență economică, socială și politică prin unități de mărimea și forța județelor, ci avem nevoie de regiuni care să susțină financiar proiecte majore pentru infrastructura economică și socială a țării. Or, a face parlament unicameral cu 300 de parlamentari și a urmari totodată o regionalizare sau dezvoltarea unor forme de concentrare administrativă a resurselor la nivel local pentru a asigura dezvoltarea economică sunt două chestiuni contradictorii.