Analiză: Reforma pensiilor speciale, între echitate, sustenabilitate și constrângeri constituționale: ce reforme sunt posibile în această materie

• Reforma pensiilor speciale este impusă de deficitul bugetar și condiționalitățile PNRR, fiind necesară pentru a evita pierderea de fonduri europene.
• Guvernul intenționează să apropie pensiile speciale de principiul contributivității, să crească vârsta de pensionare și să modifice baza de calcul a acestora.
• Majoritatea țărilor europene manifestă o tendință de eliminare a regimurilor speciale de pensii sau, cel puțin, de reformare semnificativă a acestora.

Controversele legate de pensiile speciale - oficial, ele sunt pensii de serviciu - reprezintă unul dintre cele mai sensibile dar și persistente subiecte de pe agenda publică actuală și gravitează (evident, depinde pe cine întrebi), între ideea de inechitate socială, nesustenabilitate bugetară, dezbatere de natură juridică și, cum altfel, muniție pentru conflictele politice.

În esență, disputa pornește de la încălcarea principiului contributivității, care stă la baza sistemului public de pensii. Conform acestuia, cuantumul pensiei unui cetățean ar trebui să fie direct proporțional cu contribuțiile plătite la bugetul asigurărilor sociale de stat de-a lungul vieții sale active profesional. Pensiile speciale sunt o derogare de la această regulă. Beneficiarii lor - magistrați, militari, polițiști, diplomați, personal aeronautic și alte câteva categorii profesionale - primesc pensii calculate diferit, pensia de serviciu putând fi de 80% din salariul brut, dar nu mai mult decât ultimul salariu, ceea ce înseamnă că pensia poate fi egală cu ultimul salariu.

În plus, pensionarii „speciali” beneficiază de un privilegiu refuzat pensionarilor „contributivi”, posibilitatea de a se pensiona mult mai devreme.

Susținătorii pensiilor cu regim deosebit de cele publice argumentează refuzul de a accepta reformarea acestor sisteme prin faptul că regimuri similare există în majoritatea țărilor europene. Argumentul stă în picioare numai în măsura în care acceptăm ignorarea faptului că aceeași majoritate manifestă o tendință generală de eliminare a regimurilor speciale de pensii, mai ales a celor fără o justificare clară și în special pentru personalul civil, după cum se poate constata din raportul Comisiei Europene din 2020 privind pensiile speciale. Reformele menționate în raport vizează abolirea totală a pensiilor speciale (cu excepții privind militarii) sau reforme semnificative pentru a crește vârsta de pensionare, perioadele contributive minim necesare și reducerea numărului prestațiilor care le justifică, pentru a le apropia de regimurile generale.

Ce planuri are Guvernul

La sfârșitul săptămânii trecute, prim-ministrul Ilie Bolojan anunța intenția Guvernului de a tranșa problema pensiilor speciale. Pe de o parte, presat de imperativele deficitului bugetar, în contextul în care componenta necontributivă a acestor pensii este acoperită direct de la bugetul de stat, nu din bugetul asigurărilor sociale, ceea ce le face o povară fiscală tot mai greu de suportat.

Pe de alta parte, prim-ministrul se confruntă și cu perspectiva inacceptabilă de a pierde câteva sute de milioane de euro din fondurile europene, în condițiile în care reforma pensiilor speciale reprezintă un jalon important în PNRR - de respectarea căruia depinde accesarea acestor bani. Prin urmare, cel puțin din datele pe care le avem în momentul de față, Executivul pare că își propune să acționeze în următoarele direcții:

Aducerea pensiilor mai aproape de principiul contributivității: Intenția declarată public este de a reduce decalajul dintre pensiile speciale, calculate pe baza unui procent din ultimul salariu, și pensiile din sistemul public, care se bazează pe contribuțiile plătite de-a lungul vieții active.

Creșterea vârstei de pensionare: Din declarațiile publice ale oficialilor guvernamentali reiese că se are în vedere majorarea treptată a vârstei de pensionare pentru beneficiarii de pensii speciale, cum ar fi magistrații, pentru a o alinia la vârsta standard de pensionare de 65 de ani, prevăzută în sistemul public.

Modificarea bazei de calcul: O măsură ce ar putea fi adoptată presupune ca pensia de serviciu să nu mai fie calculată pe baza veniturilor din ultima lună de activitate, ci pe baza unei perioade mai lungi (de exemplu, media indemnizațiilor brute din ultimele 48 de luni). De asemenea, cuantumul net al pensiei de serviciu nu va putea depăși 100% din venitul net aferent ultimei luni de activitate, pentru a elimina situațiile în care pensia este mai mare decât salariul.

Impozitarea părții necontributive: O măsură ce ar putea fi propusă, parte a unui pachet fiscal mai larg, ar fi introducerea contribuției de asigurări sociale de sănătate (CASS) de 10% pentru partea din pensie care depășește un anumit prag (stabilit la 3.000 de lei). Aceasta ar viza direct componenta necontributivă a pensiilor, cea finanțată de la bugetul de stat.

În acest context, avocatnet.ro a solicitat opiniile unor specialiști, încercând să vedem care este punctul lor de vedere cu privire la alternativele posibile la sistemul actual al pensiilor speciale, care să fie sustenabile economic, acceptabile social și capabile să treacă testul de neconstituționalitate.

Actualul ministru al Muncii, Florin Manole, nu a vrut să își exprime un punct de vedere pe acest subiect.

Ce crede un fost ministru al Muncii

Deputatul Violeta Alexandru, fost ministru al Muncii și Protecției Sociale, consideră că reforma pensiilor speciale ar trebui să urmeze o abordare duală, structurată pe două direcții strategice.

Pentru persoanele care se apropie de vârsta pensionării sau mai au cinci ani de activitate, fostul oficial guvernamental propune o măsură cu caracter tranzitoriu. Această soluție este gândită, conform fostului ministru, să fie „pragmatică și reciproc avantajoasă”, atât pentru stat, cât și pentru beneficiari, având ca scop subsidiar susținerea procesului de abrogare a legilor speciale existente în prezent. Un principiu de bază al acestei etape ar fi acela al asigurării unor pensii din care oamenii să poată trăi decent.

Pe termen lung, pentru un orizont de 20-30 de ani, schimbarea pe care fostul ministru o consideră oportună este mult mai radicală. Pilonul central al acestei viziuni este o salarizare corectă, decentă și fundamentată pe criterii de performanță. O astfel de creștere a veniturilor salariale ar trebui să fie însoțită, firesc, de eliminarea sumelor suplimentare care se adaugă în prezent pensiei bazate pe contributivitate.

În paralel, Violeta Alexandru consideră absolut obligatorie refacerea formulei de calcul din legea generală a pensiilor și încurajarea reală a sistemului de pensii ocupaționale. Acestea din urmă ar completa venitul din sistemul public și ar reprezenta economii private, provenite din contribuțiile angajatorului și, ulterior, ale angajatului.

Obiectivul final ar fi acela ca statul să garanteze o singură pensie, cea bazată strict pe principiul contributivității, stimulând totodată, din timp, toate formulele de economisire private pentru viitorii pensionari. În ceea ce privește magistrații, Violeta Alexandru ne-a declarat că ”s-au ratat momentele pentru o reformă corectă. Una dintre problemele majore a fost lipsa de viziune sau anticipare a nevoilor, inclusiv pregătirea intrării de noi generații de magistrați în sistem pentru a anticipa plecările”. Fostul ministru vede situația pensiilor magistraților ca fiind un privilegiu care generează inechitate socială și propune o reformă ce vizează o salarizare bazată pe performanță și o singură pensie de stat bazată pe contributivitate, suplimentată prin pensii ocupaționale.

Părerea unui expert în pensii

Radu Crăciun, Președinte și Director general al BCR Pensii, crede că „soluția cea mai elegantă la nevoia acordării unor pensii suficient de mari magistraților este crearea unor fonduri de pensii ocupationale pentru aceste categorii de angajați. Fondurile de pensii ocupaționale funcționează aidoma fondurilor de pensii private existente, prin care contribuțiile sunt investite cu randament pe piețele financiare. Principala deosebire este că un fond de pensii ocupaționale poate fi dedicat unui anumit grup profesional și poate fi conceput în așa fel încât să răspundă nevoilor specifice ale acestui grup. Legislația pentru funcționarea pensiilor ocupaționale există deja de câțiva ani, singurul element lipsă fiind stabilirea avantajelor fiscale pe care pensiile Pilon 2 și Pilon 3 le oferă deja.

Înlocuirea pensiilor speciale cu pensii ocupaționale are marele avantaj al unor pensii bazate pe principiul contributivității, valoarea finală a pensiei fiind stabilită în funcție de mărimea contribuției de-a lungul vieții active. Astfel, s-ar putea înlătura o importantă sursă de tensiune în societate. Însă, pentru ca o astfel de soluție să furnizeze rezultatele scontate, este necesar ca vârsta de pensionare să fie adusă în linie cu vârstele de pensionare ale altor categorii profesionale. E un demers care ar avea sens și din perspectiva pierderii majore de competente, de care suferă acest sector, prin pensionarea unor profesioniști la apogeul carierei lor”.

Ce cred reprezentanții magistraților

avocatnet.ro a solicitat un punct de vedere referitor la acest subiect atât Asociației Magistraților din România, cât și Consiliului Superior al Magistraturii (CSM). Dacă asociația judecătorilor și procurorilor a lăsat solicitarea noastră fără răspuns, CSM, fără a răspunde direct, ne-a recomandat parcurgerea Hotărârii 60/2025 a plenului CSM, care „poate oferi oricărei persoane interesate o imagine completă asupra viziunii CSM în legătură cu reperele care trebuie să guverneze reglementarea pensiei de serviciu a judecătorilor şi procurorilor”.

Hotărârea respectivă avizează negativ o propunere legislativă care viza modificarea unor acte normative din domeniul pensiilor de serviciu, în special în ceea ce privește referirile la magistrați. Argumentele principale ale CSM se axează pe lipsa de justificare a intervenției normative, deoarece Comisia Europeană evaluase deja pozitiv reforma anterioară privind pensiile magistraților, făcută prin Legea  282/2023, excepție făcând doar aspectele legate de impozitare. 

De asemenea, CSM invocă încălcarea principiului ireversibilității reformelor și al securității juridice, și crearea unor multiple regimuri de pensionare, discriminatorii, și o instabilitate legislativă care ar putea duce la o nouă criză a resurselor umane în sistemul judiciar. Instituția avertizează că reducerea cuantumului pensiei magistraților ar contraveni jurisprudenței Curții Constituționale, care impune, pentru magistrați, asigurarea unor venituri din pensii apropiate de cele din activitate.

Reforma, așa cum o vede Banca Mondială

În contextul acestor controverse, Banca Mondială (BM) a publicat un raport detaliat privind reforma pensiilor speciale din România, în care susține direcția strategică a proiectului de lege guvernamental, dar propune o serie de măsuri suplimentare menite să sporească echitatea, sustenabilitatea fiscală și transparența sistemului.

Potrivit analizei, trecerea la indexarea pensiilor cu rata inflației, în special în cazul magistraților, este considerată cea mai eficientă măsură pentru reducerea cheltuielilor și a inegalităților față de sistemul public. De asemenea, BM recomandă introducerea unei impozitări etapizate pentru partea din pensie care nu este acoperită de contribuții, ci este finanțată de la bugetul de stat.

Raportul explorează mai multe opțiuni de reformă atât pentru pensiile militare, cât și pentru cele civile. Pentru pensiile civile, sugerează reducerea ratei de înlocuire la un nivel similar cu cel al militarilor (65%), extinderea bazei de calcul la veniturile obținute pe o perioadă mai lungă și alinierea treptată a vârstei de pensionare la 65 de ani. În privința pensiilor militare, BM apreciază că proiectul Guvernului, care menține un sistem separat dar introduce reforme graduale pentru toți, reprezintă cea mai viabilă abordare.

Printre recomandările generale ale organismului se numără consolidarea întregii legislații privind pensiile speciale într-un singur act normativ pentru a uniformiza condițiile de acordare a acestora, obiectivul final al acestor propuneri fiind acela de a apropia sistemul românesc de principiile de sustenabilitate și echitate practicate în majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene.